俞容龄（重庆民进会员、中科院国科创新智库总监）反映：PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。支持乡村振兴需要充分运用社会资本，但是目前农村PPP 项目的制度配套不完善，各方权责界分存在很高的不确定性，与投资回报期长、收益低等问题叠加，导致民间社会资本对于乡村振兴PPP项目信心不足，社会资本与政府合作投资乡村振兴的总体比例偏低。截至2020年12月10日，全国PPP综合信息项目管理库显示，农业及林业项目仅为213余个，仅为总量的2.2％。

一、规定衔接不畅。在农村PPP 项目尤其是农业PPP项目中，农民一般为土地承包权属方，因此在政府和社会资本之外，农业PPP项目主体一般还包含集体经济组织／农民经济合作社。而这一主体的加入使得复杂的PPP交易结构更添变数。此外，机理相同的BOT、BT项目已经广泛运行，其权属架构与PPP复合模式错综交织，发生新纠纷的风险高。对此，国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》、发改委等《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》并无明确。由于缺乏PPP的专门立法，现行PPP法规政策权威性不足，实践中对于乡村振兴PPP的主体界定、模式确定、性质及效力认定、运行程序等问题莫衷一是，缺乏相应的制度来理顺各方权利义务关系。

二、合同义务群理顺难。PPP项目契约由包含一系列协议在内的合同群组成，各协议之间的关联及法律关系的确定成为风险防控与争议化解的难点。以目前最为成熟的污水处理PPP项目为例，主要包括PPP项目合作协议、PPP项目承继协议、厂网一体化PPP项目合同、厂网一体化PPP项目运营维护服务协议、垃圾处理PPP项目合同等。这样的一个合同“群”涉及法律关系多元、存在诸多矛盾。如协议的关联性问题：在PPP项目中，政府与社会资本方签订了PPP项目合作协议书，独立项目公司与社会资本方指定的第三人签订了项目工程施工合同，对于PPP项目合作协议书与项目工程施工合同的关系如何？当PPP合作协议书终止时，涉及工程款的结算与垫资款本金及利息的返还是否属于同一法律关系？实践中存在争议。此外，政府与社会资本方签订了PPP合同，项目公司与承包人签订了施工合同，此时施工合同的发包人为谁？PPP项目的收益权能否质押？对于这些民间社会资本特别关心的合同问题，目前缺乏指引。上述规则缺位，导致各方权责界分存在很高的不确定性，与投资回报期长、收益低等问题叠加，突出体现为民间社会资本对于乡村振兴PPP项目信心不足，目前民间社会资本与政府合作推进乡村振兴者寥寥。河北是少数披露合作项目具体投资来源的地方，其有民间资本参与的乡村振兴 PPP 项目仅为 1 个。

三、争议化解机制待补。PPP模式对于政府和社会资本方而言是一场长时间的联姻，与传统的政府采购以及私人之间的合资合作并不相同。当前乡村 PPP 模式尚属起步，没有形成自我约束的行业规范。加之现阶段PPP立法供给不足，对于PPP的规范主要系部门规章、地方性法规、政策性文件等，效力层级比较低，司法的不确定因素增大，一个突出的体现为行政、民事界分不明。例如，在(2015)眉民初字第229号仁寿县玉龙乡新农村综合体农贸市场建设项目纠纷中，法院认为争议BOT合同性质应系行政合同，故以原告贝胜公司提起民事诉讼系程序选择错误为由驳回起诉。而在(2016)渝0120民初6699号璧山县文体广场BOT投资建设工程施工合同纠纷中，法院则依据民商事规定，对双方BOT投资建设合同约定、原告自身违约行为等予以了确定。对在威科先行数据库以关键词筛选所得的20余份判决书分析看到，随着乡村振兴片区开发、特色小镇建设过程中PPP模式的应用，PPP纠纷也主要集中在乡村污水处理、道路工程市场化运作项目，危房改造等公共工程。PPP模式中涉及多重法律关系主体和多重法律关系，包括政府、社会投资人、项目公司、融资方、担保公司等等，社会资本的成分多样。因此，纠纷涉及土地、税收、特许经营、金融、保险等多个领域，对于PPP纠纷的处理需要综合运用法律、经济、社会等多种方法，处理难度较大。

建议：

一、推进乡村振兴PPP立法工作。建议正在制定的PPP法当中，明确乡村振兴中运用PPP的公共政策理念和法律地位，对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，解决政府与社会资本合作模式与现行“三农”法律之间的衔接协调问题，进一步明确乡村振兴PPP的概念界定、性质认定、操作程序，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，立法保障乡村振兴合作项目社会投资人向使用者收费及获得政府补贴的权利，规范PPP模式的运用。

二、完善乡村振兴PPP配套机制建设，推动建立PPP融资、保险机制，简化流程，积极推进公共服务领域价格改革，加快健全公共服务PPP项目价格调整机制。建议财政部门加强对自2021年起施行的《PPP会计准则》在乡村振兴领域的操作指导，制定农业、林业等存量PPP项目合同会计处理的新旧衔接办法。也应会同农业部门及示范项目属地，针对乡村振兴项目土地使用权的取得、项目产权的归属、项目收益的分配、项目公司融资、项目担保、工程建设、项目收益权抵押、项目回购、税费负担、违约责任等特点，加快印发农业、林业等领域PPP项目合同示范文本。

三、完善PPP争议解决联动化解机制，加强人民法院与仲裁的对接，依法支持PPP争议申请仲裁裁决的效力。建立由法院、发改、财政、农业、住建、国土等部门联动化解的PPP纠纷诉讼与非诉讼相衔接的机制。建议对于PPP协议性质应当予以案例指导释明。涉及行政规划、许可、处罚、管理、监督等行政职能的争议，属于行政法律关系，应受行政诉讼程序调整；对于PPP协议的履行、变更、解除等行为，体现了当事人平等、等价协商一致的合意，其内容不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，属于民事法律关系的范围，当事人就此可以提起仲裁，也可以提起民事诉讼。