为进一步深化放管服改革，根据2018年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十三条之规定，对养老机构的设立取消了原行政许可制，改为由相应职能部门登记（即工商登记或民办非企业法人登记），登记后即可开展服务活动，并向民政部门备案制。对养老机构的备案管理工作，还存在一些问题亟待解决。

一、未进行备案的法律后果不清晰。根据放管服改革的要求，实行登记、备案制后的养老机构设立，“先证后照”的登记是要件，备案为非要件。虽然2020年11月实施的《养老机构管理办法》（民政部第66号令）用专章六条对养老机构备案管理进行了明确，包括备案部门、备案内容、备案流程等，但是对已经登记但未向民政部门备案的养老机构，如何开展后续工作未作明确规定。而部分省市为进一步加强养老机构备案工作，制定了诸多规范性文件或工作文件，通行做法为：民政部门在发现登记但未备案的机构后，在一定时限内上门督促备案。但对经督促仍不备案的机构如何采取后续措施，各地做法不一，大部分省市未明确是否应当采取进一步惩戒措施，个别地区如《广州市民政局关于进一步做好养老机构登记备案和监管工作的通知》规定“经提醒和检查督促仍然不备案的，通过官方网站、广州市为老服务综合信息管理平台向社会公告，并列入黑名单并按规定予以处理”，湖南省亦有类似规定。备案管理工作的不完善，未进行备案的法律后果不清晰，导致很多养老机构没有及时进行备案。如某城市某区截止2021年12月有养老机构37家，检查中发现有6家没有备案，还不包括那些尚没发现的。

二、引发了对养老机构开展有效监管的漏洞。经登记后的养老机构可以开展服务，但其服务质量是否符合养老服务的特殊行业要求，应由行业监管部门来进一步判定，这是养老机构能否提供安全优质养老服务的基础条件，但备案工作存在的问题引发了对养老机构开展有效监管的漏洞。一是引发了民政部门作为行业监管部门，是以“登记”为监管起始点，还是以“备案”为监管起始点的争议，从而引发执法合法性及合理性的争议。未经备案的“养老机构”是否应纳入民政部门的行业监管。对此，各地规定也不甚明朗，如江苏省民政厅、江苏省市场监督管理局《关于做好养老机构登记备案管理工作的通知》即明确了“自接收养老机构备案之日起，养老机构所在地民政部门即对该机构开展日常监管”，同时，备案也是作为享受“政府相关扶持政策和进行等级评定的重要依据”，而其他多数地方对此没有明确规定。二是养老机构不同于一般提供食宿服务的机构，其还涉及到机构内设医疗机构、医保资金监管、养老服务服务质量安全等特殊性的监管，如不明确监管的起始点，则可能引发严重的监管漏洞。三是如不明确不备案的后果，则最终养老机构备案制度将失去现实意义。

为此，建议：

一是明确经督促仍不备案的相应后果。建议国家层面明确，在完成相关登记后应由登记部门及时通过政务系统向民政部门推送登记信息，民政部门在接收信息后，在指定工作日内上门现场核查，对符合要求的，督促养老机构办理备案；对不符合要求的，要求整改或完善资料后备案。对符合备案条件，但督促其备案仍不备案的，明确通过信用系统列为“黑名单”公示，且不得享受政府各类扶持政策。

二是强化联合监管。对虽未经备案，但已经取得登记开展养老服务活动的，纳入养老机构的行业监管，且由民政部门会同住建、应急消防、市场监管、金融管理、医保等部门等，联合开展房屋安全、消防安全、食品卫生、打击非法集资、医保资金监管等联合检查，确保监管不留死角。并且对经督促仍不备案的，可作为失信机构，通过增加抽查检查频次来倒逼其规范开展服务活动。