李佳(重庆市人大代表、民进长寿区委会主委、长寿区司法局局长）反映：2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《纲要》），《纲要》中对进一步深化综合行政执法体制改革提出了明确要求，其中，对乡镇（街道）执法明确了“乡镇（街道）逐步实现‘一支队伍管执法’”的改革原则和要求。基层执法力量的集中，是适应新时期乡镇（街道）基层治理需求，并充分考虑基层执法客观条件的正确决策部署，可以充分破解了过去乡镇在执法管理中“看得见的管不着”的基层执法瓶颈。

当前在推进镇街“一支队伍管执法”的过程中，有以下问题需要高度关注：

一、镇街执法权力来源及执法范围不清晰的问题。镇街执法权有两大来源，即法律授权执法和其他执法部门委托执法，两者的主要区别在于，前者权力直接来源于法律规定，镇街直接以自己的名义开展执法，相应法律后果归集于镇街；后者权力来源于其他执法部门的委托，双方建立委托与被委托关系，街镇以委托单位的名义开展执法，相应法律后果归集于委托单位。实践中存在的主要问题表现为，一是法律授权街镇层级开展的执法活动散见于各个法律法规中，镇街基层专业化程度有限，无法主动厘清法定权限，并依照权力范围开展工作，这导致了街镇“不知道做什么”；二是委托执法中，委托执法多头开展缺乏统筹，个别事项“部门想放，街镇不愿接”，有些事项“部门不放，街镇又希望下放”供求矛盾有待破解；三是街镇执法保障体制机制尚不完善，行政执法“三项制度”的贯彻落地还存在瓶颈。

二、“一支队伍管执法”与现有镇街机构设置的调和问题。“一支队伍管执法”改革的核心在于执法人员的调配，执法人员的调配又进一步涉及到镇街现有机构的职能调整。当前，乡镇街道的机构设置，均由上级编制机关统一规范设置，一般包括属地管理的内设部门和实行派驻管理或者属地派驻双重管理的派驻机构，相应机构承担的职能职责也较为明确。而“一支队伍管执法”势必涉及现有内设部门或派驻部门的执法职责的调整问题，进而影响到人员、权责、经费保障、编制等一些列深层次问题，如果不能同步调整现有机构设置格局，则可能引发“都可以管”的重复建设或者“都不管”的执法真空。

三、“一对多”的指导模式无法满足行政执法的高要求。随着法治政府建设推向深入，对行政执法的规范化提出了更高的要求，尽管镇街综合执法范围主要集中在行政检查、行政确认以及轻微行政处罚等行政法领域，但其程序和实体要求同样不可减损。然而在当前的机构设置下，镇街综合执法机构缺乏对应的集中的上一级业务指导部门，势必会形成“一对多”的业务指导关系，同时，这种业务指导由于缺乏行政隶属的制约关系，故而关系较为松散。这均对镇街综合执法带来操作层面的难度。

建议：

一、“法律层面”——进一步梳理镇街执法的权责清单。厘清镇街执法权责是执法的前提和基础所在。但由于法律规定繁杂，同时不同地域的行政执法需求又千差万别，故建议：一是建议由省级人民政府法制部门，对辖区内的镇街执法法定事项进行梳理，按照现行有效的法律法规规定，制定权责清单向社会公布，各区县在省级清单中，紧密结合区县域的实际情况，对清单确定的法定事项进行再梳理和认领，从而形成镇街执法法定事项清单。二是建议由区县政府法制部门对本辖区的向街镇委托执法进行统筹管理，从必要性评估、委托执法协议规范、委托的备案、委托执法常态监督等多角度，对委托执法进行全面规范化管理，做到底数清、事项明、权责清晰。三是常态化开展镇街综合执法效果的评估，建议可由法制部门牵头，联合第三方评估机构，对执法事项进行效果评估，特别针对委托执法效果不佳的项目，实行“可进可退”的进入机制。

二、“体制层面”——打破部门壁垒统筹执法力量。在基层要真正实现“一支队伍管执法”，打破现有基层机构设置，特别是消除多部门分别派驻的格局是重中之重。2021年4月发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确要求：“深化基层机构改革，统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，设置综合性内设机构。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的，要纳入乡镇（街道）统一指挥协调”，这一具有重大意义的改革方向，为各地研究优化派驻机构的布局设置和力量整合提供了政策依据。因此建议逐步将农机、农技、水利、村镇建设等站所的编制和人员下沉乡镇实行属地管理，进一步理顺整合基层执法力量。

三、“指导层面”——构建牵头抓总、纵向到底的业务指导体系。构建良好的统筹管理和指导体制机制，是深入全面推进街镇综合执法的必由之路。对此，建议可以通过两种路径对体制进行优化，一是建议组建省市级层面的“综合执法局”，直接统筹指导街镇综合执法，从而改变“一对多”的指导模式，形成“镇街综合执法机构——综合执法局——相关业务部门”的工作格局，从而尽可能减少基层负担。二是在不改变现有体制的前提下，由各级全面依法治省（市、区）等相应机构，统筹镇街综合执法工作，通过组建专线小组或联席会的方式，对镇街综合执法工作进行统筹推进优化，特别是统筹相关职能部门，强化对镇街的具体业务性指导工作。