统一战线法规体系建设研究
一、统一战线法规体系的系统构成
统一战线是一定社会政治力量基于共同政治目标的联合。统一战线法规体系是与统一战线及统战工作各领域有关的法律法规文件的总和。中国特色社会主义法治体系中的“法”，不仅包括法律法规，而且包括党内法规。“国家法律和党内法规在中国社会的并存是中国社会法治的一个明显的特色。”统一战线法规体系的外延囊括宪法、基本法律、行政法规、地方性法规、规章、党内法规和其他规范性文件。
（一）《宪法》对统一战线的规定
我国现行《宪法》在序言部分就明确指出：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”虽然学术界对序言部分是否具有法律效力的问题存在争议，但是《宪法》对统一战线的规定具有历史性和系统性。
1．宪法修正案反映了统一战线的时代发展。非公有制经济是统一战线领域中最为活跃的要素。党的十一届三中全会之前，我国的非公有制经济几乎没有。1988年的宪法修正案正式将其明确为社会主义市场经济的“补充”。1999年的宪法修正案将其升级成为“社会主义市场经济的重要组成部分”。2004年的宪法修正案将统一战线明确为社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者的联盟。
2．宪法的具体条文反映了统一战线的内容。在多党合作方面，《宪法》序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在少数民族方面，《宪法》第4条规定：“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”《宪法》第三章第六节专门对民族自治地方的自治机关做出了规定。在宗教方面，《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”在港澳台方面，《宪法》第31条规定了国家设立特别行政区的权力及方式。在非公有制经济方面，《宪法》第11条明确规定个体、私营经济都是我国市场经济的重要组成部分，国家对非公有制经济的态度是鼓励、支持和引导。在其他方面，《宪法》第23条肯定了知识分子在现代建设中的作用，第50条规定保护华侨、归侨和侨眷的权利和利益。
（二）基本法律对统一战线的规定
狭义的法律是指全国人大及常委会为行使立法权而制定、具有有普遍约束力的文件，不包括行政法规、规章和其他规范性文件。对统一战线在基本法律层面加以规定十分重要。
在多党合作方面，《国家安全法》第11条规定， 中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务；《未成年人保护法》第6条规定，保护未成年人是政党的责任；《保守国家秘密法》第3条规定，一切国家机关、政党、武装力量、企事业单位、社会团体和个人都有保守国家秘密的义务。此外，《集会游行示威法》第12条、《国防法》第42条、《国防教育法》第5条以及《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等基本法律中也都有涉及多党合作的规定。
在少数民族方面，《民族区域自治法》是依据《宪法》制定的民族区域自治方面的基本法律。《民族区域自治法》对民族自治地方的建立和自治机关的组成做出了明确规定。《刑法》第249条规定“煽动民族仇恨”“民族歧视”的要依据法律给予定罪量刑。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五章规定了各少数民族的选举内容。
在宗教方面，《刑法》第300条规定了对组织、利用邪教实施相关犯罪行为进行依法处罚；《民族区域自治法》第53条规定，民族自治地方的自治机关要教育各民族的干部和群众相互学习、相互帮助、相互信任，互相尊重彼此的语言、文字和宗教信仰，共同维护国家的统一和民族的团结。此外，《民法通则》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《教育法》《民办教育促进法》《义务教育法》《工会法》《兵役法》《劳动法》《劳动合同法》《广告法》《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》《红十字会法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《集会游行示威法》《反恐怖主义法》等法律文件也有涉及宗教方面的规定。
在港澳台海外方面，《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》是关于“一国两制”的基本法律，也是处理中央与港澳关系的基本依据。《反分裂国家法》则以专门法律的形式确定了我国的对台政策和统一方针。《刑法》第103条规定，对于组织、策划、实施分裂国家，危害国家统一的行为，要给予定罪量刑。除此以外，《民法通则》《台湾同胞投资保护法》《香港特别行政区驻军法》《澳门特别行政区驻军法》《归侨侨眷权益保护法》等也做出了相关规定。
在非公有制经济方面，《刑法》第三章专门规定了破坏社会主义市场经济秩序的犯罪；《民法通则》规定了个体工商户、个人合伙、法人等的民事法律行为。改革开放之后，为了促进非公有制经济的发展，我国制定了《中外合资经营企业法》《外商独资企业法》《中小企业促进法》《合伙企业法》《个人独资企业法》《物权法》《企业所得税法》等相关法律。
（三）行政法规对统一战线的规定
根据《立法法》，行政法规是指国务院颁布的、为执行宪法和法律规定或管理国家、社会事务而制定的各类法规的总称。
在少数民族方面，国务院1993年通过的《城市民族工作条例》要求在城市工作中注重保障少数民族的经济、教育、商业、习俗工作等方面的利益。为了促进民族乡经济、文化事业发展，巩固民族团结，国家民族事务委员会于1993年9月15日颁布了《民族乡行政工作条例》。2005年，《国务院实施<民族区域自治法>的若干规定》要求上级政府和中央财政将优先在少数民族地区进行基础设施建设和财政转移支付。
在宗教方面，《宗教事务条例》《社会团体登记管理条例》《境内外国人宗教活动管理规定》《印刷业管理条例》等都做出了相关规定。1988年9月27日通过的《城镇土地使用税暂行条例》第6条规定“宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的土地”免缴土地使用税。2003年2月19日通过的《中外合作办学条例》第7条规定：“外国宗教组织、宗教机构、院校和教职人员不得再中国境内从事合作办学活动，中外合作办学机构不得进行宗教教育和开展宗教活动。”
在港澳台海外方面，国务院于2004年6月4日通过的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》对归侨经及侨眷的身份管理、财产保护、出入自由等做出了规定。1991年12月17日颁布的《中国公民往来台湾地区管理办法》，对大陆居民前往台湾和台湾居民来大陆须履行的程序做出了具体规定。
在非公有制经济方面，为了应对私营经济发展“无法可依”的局面，国务院于1988年6月3日通过的《私营企业暂行条例》对私营企业的种类、设置条件、运行规则和监管内容等做出了粗略的规定。国务院出台的有关非公有制经济的行政法规还有《中外合资经营企业法实施条例》《不动产登记暂行条例》《企业信息公示暂行条例》《外资企业法实施细则》《企业法人登记管理条例》《城镇集体所有制企业条例》《乡村集体所有制企业条例》《外国企业常驻代表机构登记管理条例》《外商投资电信企业管理规定》等。
（四）规章、地方性法规和其他规范性文件对统一战线的规定
在少数民族方面，民族自治地方共制定了自治条例139件，单行条例777件，根据本地实际对法律和行政法规的规定作出变通和补充规定75件，13个辖有民族自治地方的省都先后制定了实施《民族区域自治法》的若干规定或意见，少数民族散居的10个省、直辖市出台了少数民族权益保障条例。
在宗教方面，国务院的部门规章包括《宗教院校聘用外籍专业人员办法》《境内外国人宗教活动管理规定实施细则》《宗教活动场所设立审批和登记办法》《宗教教职人员备案办法》《宗教活动场所主要教职任职备案办法》《藏传佛教活佛转世管理办法》《宗教院校设立办法》等。
在港澳台海外方面，劳动和社会保障部出台的《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》就港澳台人员在内地就业的认定、条件和程序做出了规定。
在非公有制经济方面，《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》对非公有制经济的市场准入、财政金融支持、社会服务、政府监管等做出了规定。最高人民法院发布了《关于依法平等保护费公有制经济 促进非公有制经济健康发展的意见》。
（五）党内法规对统一战线的规定
1．党章对统一战线的规定。《中国共产党章程》对统一战线有明确的规定：“中国共产党同全国各民族工人、农民、知识分子团结在一起，同各民主党派、无党派人士、各民族的爱国力量团结在一起，进一步发展和壮大由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线。不断加强全国人民包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞的团结。按照‘一个国家、两种制度’的方针，促进香港、澳门长期繁荣稳定，完成祖国统一大业。”《党章》回应了《宪法》关于统一战线的规定。
2．党内条例对统一战线的规定。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》对党领导统一战线的组织与职责、领导的对象和内容等做出了具体的规定。《条例》明确了统一战线的工作范围和对象；规定了民主党派和无党派人士履行职能的内容、程序和方式；明确了统一战线各个领域工作的指导方针、政策和基本要求、工作任务、机制。
3．一般党内文件对统一战线的规定。出台指导性意见是党实现领导方式的重要途径之一。长期以来，党出台了一系列关于统一战线的指导性意见。它们包括《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度建设的意见》《关于加强人民政协工作的意见》《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的的意见》《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等。
二、统一战线法规体系建设的经验与问题
统一战线法规体系建设不是一蹴而就的，而是经历了从建党到现在近百年的历史演变，既有经验也有需要反思的问题。
（一）统一战线法规体系建设的经验
1．从纵向维度来看，统一战线法规建设经历了由“党内法”向”国家法”的转变过程。在长期的革命斗争中，统一战线法规主要以“党内法”的形式出现。《中国共产党第三次全国代表大会宣言》和党的六大通过的《政治决议案》《土地问题决议案》和瓦窑堡会议通过的《中共中央关于目前政治形势与党的任务的决议》，以及党的七大通过的《论统一战线》和1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领共同纲领》等都涉及统一战线。新中国成立后，“党内法”引导了“国家法”关于统一战线规定的演变。
2．从横向维度来看，非公有制经济领域统一战线法规的完善带动了统一战线其他领域的法规建设。根据马克思主义历史唯物论，经济基础决定上层建筑。非公有制经济的发展不仅推动了非公有制经济领域法规的完善，也带动了其他领域法规的建设。改革开放后，随着个体经济、私营经济和外资经济的发展，1987年起开始施行的《民法通则》规定在我国境内成立的中外合资、中外合作和外商独资企业具备相关条件的可以成为中国企业法人。1994年3月5日八届全国人大常委会第六次会议通过的《台湾同胞投资保护法》对引导投资方向、规范投资行为，促进海峡两岸经济共同发展，进一步完善台胞投资保护法规体系发挥了积极作用。
3．从法律效力维度来看，低位阶“法”在统一战线法规体系建设中扮演了重要角色。低位阶“法”是指除了宪法、基本法律之外的规范性文件。在过去相当长的一段时间内，我们的法律体系不够完备，不少领域无法可依，只能先制定行政法规、规章和党内规范性文件，待条件成熟之后再上升为法律。低位阶“法”对于规范统一战线的发展，促进统一战线法规体系的完善发挥了重要作用。与法律相比，低位阶“法”易于修改变通和执行操作，是统一战线法规体系的重要方式。
4．从依赖路径维度来看，统一战线法规体系建设离不开国家法律法规与党内法规的逐步完善。统一战线法规体系建设不是孤立的行为，而是涉及整个国家法治建设的系统行为。从发展路径来看，国家法律法规与党内法规的完善是统一战线法规体系建设最为基础、关键和直接的步骤。
（二）统一战线法规体系建设的不足
1．缺乏宏观的立法规划与思路。《立法法》第52条规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”对于如何编制立法规划和年度立法计划的问题，该条指出“要根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性”。但在现实中，由于立法工作的精细性与行政事务的繁杂性，全国人大常委会往往没有精力去处理这些事务。在具体的立法规划中，统一战线法规体系建设处于不突出的位置。
2．统一战线法规体系建设缺乏专门的组织机构来统筹推进。在实践中，统一战线法规体系建设的各个领域往往“各自为战”，存在不平衡状况。例如，多党合作领域缺乏基本法律文件；民族事务领域多表现为地方自治条例、单行条例的立法；宗教事务领域不管是法律还是行政法规、规章均存在“短板”。作为统一战线组织的政治协商会议，在实践中主要承担政治协商、民主监督和参政议政的职能，并无统筹统一战线法规体系建设的职能。统一战线法规体系建设的深入推进需要加强统筹。
3．统一战线法规体系建设中具体法制滞后。这主要体现在以下几个方面。其一，立法的不平衡性。统一战线立法主要集中在非公有制经济、民族事务、港澳台事务等“热门”领域，而在多党合作和政治协商、宗教事务等方面的立法寥寥无几。特别是在政治协商制度方面，除了有政协章程的粗略规定外，其他相关的实体法、程序法均属空白。其二，立法的低位阶性。统一战线领域的规范性文件总体效力较低，以行政法规、自治条例和党内法规为主。这样容易导致法律体系内部规定的不一致、冲突和实际适用的困难。其三，立法的滞后性。统一战线法规整体立法时间较早，虽进行了修订，但存在不适应形势发展的问题。
4．统一战线法规体系建设缺乏监督机制。法要获得普遍的遵从，就应该在对外意志上保持一致。监督机制的缺失容易造成法律规范之间的冲突和权威的自损。统一战线法规体系中相互冲突现象同样存在。另外，统一战线法规体系建设中缺乏惩罚性规定，不利于自身的执行。比如，《条例》就没有监督保障性条款。
三、统一战线法规体系建设的完善路径
（一）明确统一战线法规体系建设的价值、逻辑与思路
统一战线法规体系并不是一个新出现的概念，而是长期统一战线实践催生的综合系统。《宪法》《党章》关于统一战线的相关论述是统一战线法规体系建设的理念源泉，应得到进一步贯彻。要通过各种形式的“法”巩固和发展最广泛的爱国统一战线。统一战线法规体系建立的价值是用法的形式保障中国共产党对统一战线的领导权，保障各民主党派和人民团体的参政权利，保障民族团结与国家统一，保障多党合作、民族事务、宗教事务、港澳台事务、非公有制经济等领域规范有序开展。统一战线法规体系建设的逻辑是形成以宪法为根基，以基本法律为骨干，以行政法规、规章、党内法规和其他规范性文件为配套的统一战线法的体系。统一战线法规体系建设的基本思路是逐步以党内法规取代指导性意见；完善已有的相关基本法律；制定完善有关行政法规、地方性法规和规章，并在条件成熟的情况下逐步把它们上升为基本法律，逐步把统一战线的巩固和发展纳入制度化、规范化、法治化的轨道。
（二）统筹推进统一战线法规体系建设
爱丽丝·米勒认为，领导小组根据分工不同在各领域内发挥着枢纽性的作用，是中国共产党用以提出政策建议、协调政策执行的主要制度性设计。作为我国独特的政治组织形式，领导小组有利于整合资源、凝聚共识，完成特定的目标。统一战线法规体系建设也需要有专门的机构来统筹推进。目前，已经成立的中央统一战线工作领导小组的主要职责是对统一战线贯彻落实中央重大决策部署和中央关于统一战线重大方针、政策、法律法规情况进行研究，指导各地区各部门各单位党委（党组）贯彻落实中央关于统一战线的方针政策、法律法规，督促检查中央关于统一战线的重大方针、政策、法律法规的贯彻落实等。笔者建议在上述基础上，把“统筹推进统一战线法规体系建设”增加为中央统一战线工作领导小组的职责内容。中央统一战线工作领导小组负责制定统一战线法规体系建设规划、任务、时间表，加强同全国人大、国务院、全国政协等的协调，更好统筹推进统一战线法规体系建设。
（三）加快推进统一战线法制建设
加快推进统一战线法制，要做好“立”“改”“废”工作。在制定新法方面，要制定一些长期缺失的基本法律，以弥补统一战线法规体系的结构性漏洞。比如，在多党合作方面，探讨制定《中国共产党领导的多党合作制和政治协商法》；在宗教方面，探讨制定《宗教法》。在法规修订方面，要对相关法律法规进行修订，将条件成熟的行政法规和党内法规逐步升级为法律文件。比如，在民族方面，修改《民族区域自治法》，增加法律的解释机制、审查机制和违法惩罚机制，增强条文的确定性、规范性和可操作性；在宗教方面，加强保护公民的宗教信仰自由的内容，加强打击宗教犯罪活动的规定。
（四）健全统一战线法规体系监督机制
加强统一战线法规体系建设，应在统筹推进的基础上，健全监督机制。在事前监督方面，要在统一战线法规体系建设规划中加强审查，对于已经列入规划、短时间内难以达成共识的草案，应进行谨慎论证；对于拟提交讨论表决的草案，应首先进行“合法性”审查。在事中监督方面，统一战线法规草案应按规定程序讨论表决，积极完善匿名表决机制，听取立法专家、专业人士的意见，实现开门立法、民主立法。在事后监督方面，加强对统一战线法规体系的梳理，对于相互冲突的内容进行清理，使它们统一、协调；对于统一战线法规的执行情况进行检查、考核，并按照相关规定进行奖惩。
作者：严华 庞鹏
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