阅读提示：协商民主从形式到制度再到体系的认识演进，体现了不断深化的思想过程。需要指出的是，形式、制度、体系的认识发展表示了对协商民主认识的思想递进，而不是替代关系，不具有相互否定的意思。协商民主作为一种民主形式，是协商民主制度实践的具体表现，而协商民主制度又必须以体系构成为前提。丰富协商民主形式、健全协商民主制度、构建协商民主体系相辅相成，互为依赖，是中国社会主义协商民主发展的内在要求。

　　协商民主作为我国政治体制改革的重要内容，对坚持中国特色社会主义政治发展道路具有重大意义。人民政协在国家政治生活中不可替代的作用决定了它在协商民主实践中的重要地位和特殊角色。

　　一、协商民主在中国的认识演进：从形式到制度再到体系

　　我国协商民主建设是一个不断发展的过程，对于协商民主的认识也是不断深化的。

　　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式确立,是我国协商民主建设的重要标志。尽管政治协商制度由于社会主义建设实践遭遇曲折而一度难以正常运转，但是，政治协商制度作为各族各界人士参政议政、共商国是的重要形式的认识始终没有改变过。

　　改革开放新时期民主政治建设的发展中，政治协商制度的价值功能逐渐得到显示。1979年邓小平首先明确指出“人民政协是发扬民主、联系各方面群众的一个重要组织”，1980年他又提出人民政协“也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式”。这两个结论，从政治协商制度与社会主义民主相结合的角度，对人民政协作出了民主形式的鲜明定位。进入上世纪90年代后，党中央在认识上获得的新成果就是以两种民主形式来提炼中国社会主义民主的构成特色。1991年江泽民指出：“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。这一论述虽然没有明确使用协商民主的概念，但意思已经蕴含其中。此后，两种民主形式的概括成为论述中国社会主义民主的主要内容。

　　2012年党的十八大正式使用协商民主这个概念，党中央既强调“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，又明确提出“健全社会主义协商民主制度”，“推进协商民主规范、多层、制度化发展”。这里，把协商民主从形式提升为制度，是认识的重大发展，它有助于从民主制度层面上确立协商民主的地位。

　　2013年党的十八届三中全会以全面深化改革为议题，在谋划加强社会主义民主政治制度建设方面，协商民主建设得到进一步发展。全会指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。从体系构建提出发展协商民主的重要意义在于其规范、多层、制度化发展，要求形成一个渗透社会、覆盖全面的系统架构。按照这个部署和要求，2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），从政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七个方面，对推进协商民主规范多层制度化发展作出具体部署，这可以视为我国协商民主体系初步形成了大体框架。

　　协商民主从形式到制度再到体系的认识演进，体现了不断深化的思想过程。需要指出的是，形式、制度、体系的认识发展虽然表示了对协商民主认识的思想递进，而不是替代关系，不具有相互否定的意思。协商民主作为一种民主形式，是协商民主制度实践的具体表现，而协商民主制度又必须以体系构成为前提。丰富协商民主形式、健全协商民主制度、构建协商民主体系相辅相成，互为依赖，是中国社会主义协商民主发展的内在要求。

　　二、人民政协角色的新定位：协商民主重要渠道和专门机构

　　认识人民政协在协商民主体系中的新地位，重要依据是中办印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》（以下简称《实施意见》），《实施意见》指出，“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。“重要渠道”和“专门协商机构”两个定位，突出了人民政协在协商民主体系中不可替代的特殊角色。

　　从渠道来说，协商民主多层发展需要拓宽各种渠道。2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表讲话时指出：“要拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道。”这里列举的协商渠道涵盖了许多方面，党中央将人民政协作为“重要渠道”加以强调，与其角色特殊相关。

　　首先，人民政协组织属性与协商民主重点的契合性。群众路线是党的根本路线和生命线，而社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。由此衍生出“人民群众是社会主义协商民主的重点”这个逻辑，政协协商不能离开这个重点。人民政协本身就是中华民族大团结大联合的象征，政协委员联系着广泛的群众，按照协商于民、协商为民的要求，通过丰富多样的方式联系人民群众，是人民政协开展工作的基本特点。人民政协联系人民群众的优势，既体现在覆盖面上，又体现在包容性上。协商民主离不开包容，没有包容精神就没有真心诚意的协商。人民政协组织属性具有的特点与协商民主重点面向人民群众的要义高度契合。

　　其次，人民政协与其他协商民主渠道的相交性。协商民主体系由各种协商渠道叠加而成，每一种渠道都与相应机构以及职能相关，体现协商的针对性。《意见》指出：“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合。”人民政协也体现协商的针对性，但它又不同于一般协商渠道。人民政协协商的主要内容包括国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题。这个内容规定具有定位高、宏观强、联系广、包含宽等特点，因此，政协协商并不局限于自身范围。《意见》中规定，政协协商必须加强与人大代表沟通协商，“涉及特定群体利益的，加强与相关人民团体、社会组织以及群众代表的沟通协商”。《实施意见》要求“加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接”。由此可见，政协协商与人大、政府、人民团体、基层以及社会组织等相关协商渠道存在交叉、衔接、融合的紧密关系。

　　从机构来说，人民政协作为多党合作和政治协商的机构早就明确，作为协商民主专门机构则赋予人民政协工作更为丰富的内涵。政治协商机构与协商民主专门机构既有联系又有区别，政治协商是协商民主的一个方面，不能代表协商民主的全部。有研究者纠结于政治协商与协商民主的关系，中央从“专门机构”定位人民政协，解决了政治协商与协商民主的关系问题。

　　人民政协的主要功能是协商。从实践的历史脉络看，协商民主在中国的发展很大程度上依托人民政协这个扎实基础、宽阔平台和经验支持。党的十八大第一次提出健全社会主义协商民主制度，阐述的内容以政治协商制度为主体。协商的主要功能决定了人民政协机构协商的专门性。在《意见》勾勒的社会主义协商民主体系架构中，人大、政府是组织机构，但不是专门进行协商，基层有各种机构，但没有明确规定的协商机构。而且，这个体系架构体现的七种协商中，政党协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商都与政协协商直接相关。另外，党中央提出了一系列协商概念，如立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等，这些协商的运作当然有对应的领域或部门，但与政协协商也有很密切的关系。这都表明，作为专门协商机构的人民政协在社会主义协商民主体系中的特殊地位。

　　三、特有形式和独特优势：政协协商如何作为

　　协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，人民政协作为人民民主的重要实现形式，在推进协商民主实践发展中大有可为。

　　第一，推进人民政协制度化、规范化、程序化建设，增强协商实效、提升协商公信力。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的”，“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的”，“协商就要真协商”。人民政协如何做到“协商就要真协商”，基础工作就是努力将自身制度建设与协商民主制度建设紧密相结合，立足效果和效率，以制度化、规范化、程序化的运作为协商内容落实、协商议题提出、协商方式设计、协商舆情公开、协商过程监督、协商成果转化提供保证。

　　第二，发挥人民政协资源优势，寻找与政府协商的连接点。社会主义协商民主体系由各种协商渠道有机组合而成，协商内容、问题和领域的不同形成渠道的类分。政府协商涉及权力公开透明、公共政策制定、社会资源配置，直接关系人民群众切身利益。人民政协汇集着各种各样的人才，是贮藏方方面面专业知识的智慧宝库，具有助力政府协商的独特资源优势。人民政协如何通过反映社情民意、组织人民群众有序政治参与协助和促进政府协商？是新形势下人民政协充分发挥社会主义协商民主作用的重要任务。

　　第三，加强人民政协与其他协商渠道的结合，增强社会主义协商民主的体系合力。人民政协作为专门协商机构，不仅要把协商民主贯穿履行职能全过程，使专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商成为常态，而且还要在加强与其他协商渠道的沟通合作中发展和丰富协商民主新形式。政协协商要避免“自娱自乐”现象，必须打通与其他协商渠道的关系，社会主义协商民主体系内部如果各自为阵，就难以产生合力。人民政协与人大制度的互动关系，与政党、人民团体的内含关系，决定了在增强社会主义协商民主体系合力中的重要地位。积极主动地联系、沟通其他协商渠道，是人民政协发挥好社会主义协商民主作用的应尽职责。

　　第四，借助人民政协政治协商经验，推动协商民主建设。在社会主义协商民主体系中，各种协商形式的实践时间、发展水平是不一样的，《意见》对七种协商形式提出的要求也不同。前六种使用的是“继续重点加强”，最后一种“社会组织协商”使用的是“探索开展”，表明它是协商民主发展新的增长点。可以肯定，随着实践深入发展，还将会有其他新的协商形式丰富补充到社会主义协商民主体系中。从历史发展和现实情况看，以人民政协协商民主实践时间长，经验丰富。与其他协商形式、渠道相比，理论相对更为成熟。因此，人民政协有义务把长期积累的政治协商经验运用到协商民主新增长点的开拓中，并拓展人民政协大有作为的新空间。

　　第五，强化人民政协工作大局意识，服务国家治理现代化。习近平总书记指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”。民主治理和法治治理是国家治理现代化的两个核心要素，社会主义协商民主发展如何，对于推进国家治理现代化具有极其重大的意义。人民政协工作服务于党的中心工作，必须在职能履行中创新社会主义协商民主的理论和实践，为推进国家治理现代化作出时代新贡献。

（作者：齐卫平 华东师范大学教授、博士生导师）