党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，汇聚力量，建言献策，服务大局。可见，人民政协的协商民主是我国社会主义协商民主的主要组成部分，社会主义协商民主制度的健全必然以人民政协的协商民主为基础展开。协商民主制度的健全要求制度化、规范化和程序化，而程序正义则是“三化”的重要内容和根本体现。公开、公平和公正是程序正义的必然要求，同样也是协商民主的基本原则。由此可见，程序正义与协商民主之间具有天然的紧密联系，协商民主促进程序正义，而程序正义则是协商民主的根本保障。因此，厘清协商民主与程序正义之间的关系，并以程序正义的精神指导政协民主制度的建设和健全是构建科学合理的政协民主协商制度之有效举措。

一、人民政协协商民主源于中国特色社会主义政治实践

西方“协商民主”理论可以追溯到古希腊时期，古代雅典就已经产生了“协商民主”的原型。后经卢梭的“参与民主”、哈贝马斯的“商谈论”、约瑟夫?毕塞特的“协商民主”以及曼宁的“协商民主理论”的发展，其形成了独立的理论体系。协商民主理论是一种规范性(而非描述性、解释性)民主理论,是在批判和继承传统自由主义(市场式或经济式)民主理论与共和民主理论的基础上发展起来的。协商民主将公民作为民主政治的参与主体，着重强调协商的平等性、公开性和责任性。

中国特色社会主义协商民主并不是西方协商民主的舶来品，而是发源于中国共产党的统一战线理论，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度基本政治制度是其根本保障。中国人民政协60多年的政治协商历史蕴含着丰富的协商民主思想，人民政协为协商民主的发展提供了实践基础和政治平台。简而言之，我国社会主义协商民主有着内生的社会根源和制度基础，因此，在参与主体广泛性、协商内容重要性和协商方式多样性等都与西方传统协商民主不同。我国社会主义协商民主根生于社会主义的土壤，来源于中国特色社会主义政治制度的伟大实践，以人民大众的参与为基础，以人民政协的政治协商为平台，与选举民主并列为我国的两大民主制度。人民代表大会主要实行选举民主，人民政协则是中国社会主义协商民主的重要渠道和主要形式。协商民主承认并接受多元社会的现实，承认各种利益主体的差异与分歧，在此基础上通过平等对话与协商，尽可能地消除分歧，缩小差异，达到社会和谐。具体而言，中国特色社会主义协商民主具有以下优越性：

    第一，广泛参与。一方面，协商主体广泛，即协商民主的主体是广大的人民群众，任何一个党派、团体、公民都有权利去参政议政，能够依据一定的程序和步骤去参加重大问题的协商和讨论。另一方面，协商内容广泛，人民群众可以就经济、政治、文化、社会、生态建设方面的立法、重大决策等进行讨论与对话。

    第二，平等讨论。协商的前提是参与协商的主体在政治地位上完全平等，具有相同的权利，承担相同的义务。在我国，任何党派、任何社会团体和普通公民，都能够依照法律规定正当地行使民主权利，进行平等协商、共同讨论国家大事，不允许任何一方居高临下、以势压人。

    第三，求同存异。协商是在承认不同的基础上，在同与不同辨证统一的前提下进行并努力促成社会共识的民主，避免在社会中形成多数和少数矛盾的激化甚至人民的分裂，有利于社会和谐稳定。 

    第四，优化决策。协商的价值取向除了使决策具有合法性以外，还要通过集合多数人的智慧、博取众人的长处，来进一步保证和改善决策的科学性、合理性。因此，中国特色协商民主坚持把民主协商作为决策的前置程序以提高决策的科学性和合理性。

  二、程序正义是人民政协协商民主的基本保障

正义不仅应当得以实现，而且应当以人们看得见的方式得以实现。这种看得见的正义即为程序正义。简单的说，程序正义就是用正义来规范程序，同时使程序的设计与运行体现正义的要求。早在13世纪，程序正义就作为“自然正义”的一种观念蕴含在英国普通法之中，并在美国以“正当法律程序”制度得到前所未有的发展。1971年，罗尔斯在其著名的《正义论》中阐述道：如何设计一个社会的基本结构，从而对基本权利和义务作出合理的分配，对社会和经济的不平等以及以此为基础的合法期望进行合理的调节，这是正义的主要问题。要解决这些问题，可以按照纯粹的程序正义观念来设计社会系统，以便它无论什么结果都是正义的。程序正义首先要求程序公开、事项公开、结果公开；其次要求参与者具有平等的地位，享有相同的程序权利，承担相同的程序义务，每个参与者受到公平的对待。这需要健全的程序制度作保障。

  协商民主要求参与各方平等、公开地协商和讨论相关事项，与程序正义之间具有内在的紧密联系。一方面，协商民主诠释程序正义。人民政协是协商民主的主要渠道，以人民政协为平台的政治协商属于咨询性协商、决策外协商、程序性协商，其与人民代表大会的选举和立法有所不同。由于没有国家权力来维护其刚性权威，协商民主只有通过一系列的程序规范来实现其刚性价值。理论方面，政协通过制定与固化一系列协商程序，将公权力限定在一定的范围内，同时给予私权利选择的自由，通过实现私权利在协商程序中的自我表达，达到权利制约权力的效果，最终实现公平正义，实现协商程序制度化过程中静态的规则确立与动态实际运作的结合。实践方面，自2006年中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》以来，许多地方都根据民主协商的原则制定了协商程序。如江西省出台的《关于推进人民政协协商制度建设的意见》对民主协商的总体要求、协商内容与形式、组织保障等进行了明确的规定。一项完整的协商程序必然包含协商主体、协商对象、协商内容、协商方式、协商实施的保障等一系列程序性规定。人民政协在民主协商理论发展中，在中国特色政治协商的实践过程中，通过制度化的建设诠释了程序正义。

  另一方面，更为重要的是程序正义保障协商民主的有效运行。程序化的协商民主不仅关注协商的结果，更注重协商的过程，从而拓展了民主的深度；程序化的协商民主既关注多数人的意见，又考虑到少数人的需求，从而拓宽了民主的广度。缺乏程序正义的政治协商，只能是低层次的协商而非协商民主。首先，程序正义为协商民主提供了制度保障。人民政协对协商民主的程序制度构建促使协商民主实现程序化，促使政协会议实现规范化，促使委员的民主权利实现稳固化，则社会主义协商民主的发展将更具科学性、持续性和稳定性。其次，程序正义为协商民主提供了民意保障。就协商民主产生的动因而言，是为了解决普通民众的政治淡漠，其主张公民参与而反对精英主义。想要赢得公众的参与热情，必须制定一套能够吸引公众自由表达的制度。马斯洛的需求层次理论中第四层次为被尊重的需求，被尊重的需求很少能够得到全面的满足，但基本程度的满足就可产生推动力。而程序正义的参与、中立、平等等理念的立足点就在于对尊严的尊重，使得他们的人格尊严和自主意志得到保障、主体地位得到尊重，产生强大的推动力。协商民主的程序化使广大人民群众能够充分表达意愿，使政协委员能够切实了解与反映民意，在公共决策科学化、合理化的基础上真正实现民主与正义。

   三、人民政协程序正义的不足阻碍协商民主作用的发挥

   就实践而言，鉴于我国目前尚处于社会主义初级阶段，人民政协协商民主制度还不够成熟，尤其是程序制度方面存在诸多缺陷，这严重阻碍了协商民主作用的充分发挥。具体来说，主要体现在以下几点：

（一）协商主体方面：未能涵盖社会的各个阶层

人民政协的界别划分来源于社会阶层的划分，并应随着社会阶层的发展变化而变化。毛泽东同志曾在《中国社会各阶级的分析》中详细分析了中国的各阶层结构。新中国成立后，社会的阶层结构发生巨大改变，形成了工人、农民、知识分子、干部和解放军五类阶层。江泽民同志2001年的“七一”讲话在五类人的基础上，又增加了新的六类人，即民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理者、个体户、私营企业主、中介组织的从业者、自由职业者。目前全国政协共有34个界别，各地方政协也基本按照全国政协的模式划分界别，大致能够包括以上提到的新的六类人。但随着我国经济社会的发展，各类新经济组织和社会组织不断出现，现有界别设置未能将这些组织涵盖其中。很多社会新生重要群体，如农民工群体，因缺乏代表自己界别的政协委员而失去参政议政的机会。可见，如何反映这些阶层的诉求，使政协不仅仅是精英阶层的话筒，更是广大民意的代言人，是我们面临的紧迫任务。如果政协没能很好地搭建信息沟通、协商讨论的平台，民意没能得到有效的疏导，就会导致大量非制度化民意渠道的出现。

  （二）协商客体方面:缺乏具体性和明确的标准

人民政协的政治协商，首先应当明确协商的客体，也就是确定协商什么。从目前人民政协的协商实践来看，一是协商客体缺乏具体性。《政协章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对于可以协商的内容都规定得比较原则，缺乏实际的可操作性。地方政协的细则，如《中共重庆市委关于充分发挥人民政协作用的意见》中虽列举了六大项协商的事项，其行文方式是“根据需要，党委提交党委全委会等重要会议讨论的关系工作全局和国计民生等重大问题的文件，在政协主席会议上协商……”，“根据需要”的表述使协商的客体不具有刚性效力，常使一些党政部门借不需要的名义，对部分问题不予协商。二是协商客体缺乏明确的标准。现有的对协商客体的规范往往表述为“重要方针政策及重要部署”、“重大问题”、“重要事务”等等。但何为“重要部署”、“重大问题”“重要事务”则没有公开的界定标准。这种未明确、弹性较大的标准导致协商内容的确定带有很大程度上的随意性，是否触及既得利益往往成为有关部门考虑的首要因素，而协商本身则流于一种形式。

  （三）协商形式方面：民意表达的渠道较为狭窄

 民主的本意是主权在民，一切权力属于人民，人民当家作主。人民政协作为协商民主的重要渠道和主要平台，对了解社情民意，反映人民心声起到了积极而显著的作用，创新与发扬了提案办理协商、专题协商、对口协商、党派协商等多种形式。但是，在这些协商形式的背后，民意表达的渠道和方式仍旧存在瑕疵。一是在吸收民意方面，由于缺乏吸收与关注民意的专门机构，公民表达民意不畅，部分课题和专题协商等未达到实质效果，导致民意只能另辟蹊径，无序的网络渠道代替了正规的民意吸收渠道成为当下民众发泄不满、表达诉求的另一番天地。二是在表达民意方面，部分协商未能真正深入基层、结合实际，反映广大人民群众最关心的问题，拍脑袋、闭门造车的做法还时有发生，人民政协怎样才能走出政协大门，走入社会、走进民心，这是摆在人民政协和政协委员面前的难题。

   （四）协商保障方面：缺乏强有力的执行措施

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。可见，将民主协商置于决策之前已是共识且以通过规范性文件明确。但在实际执行过程中，决策前协商程序的推行并不十分理想。一是部分党委和政府领导人具有畏难情绪，往往在没有经过协商的情况下就作出相关决策，而这样的决策由于缺乏民意基础，较难在实践中有效推行。二是有些党政机关将事前的决策协商挪至事后，这时更多的是通知的意味而非协商的本意，其效果与未经协商相差无几。很多文件和地方出台的细则都规定了重大决策应当事前协商，但对于重大事项未经协商的行为未规定处罚措施，未明确救济手段，未建立一套具体详实、切实可行的保障措施，协商的结果难以在立法和决策中得到有效的回应，缺乏强有力的保障的协商程序到最后只会丧失其公信力。

   四、完善人民政协程序制度有利于彰显协商民主的程序正义

   程序正义与人民政协协商民主的实践息息相关，如果没有一套系统的程序规范来保证，协商民主不仅难以保障而且无法运行。结合中国人民政协的协商民主实际，建议从以下几方面完善协商程序，彰显协商民主的程序正义。

   （一）规范委员产生机制，最大程度涵盖各种界别的广泛民意

如前所述，现有的界别划分已不足以涵盖当今多元化的各类社会阶层、社会组织。为有效应对社会的不断发展，政协的界别划分应当适时进行调整。总体上来说，要扩大政协委员的界别，将新生力量纳入政协，扩大政协的代表性，使政协的界别定位与社会的变化相适应，不断扩大公民政治参与，让各界别的意见和要求、建议和批评尽可能地反映出来。从具体方法上来讲，一是可以考虑将已成型的新兴界别纳入政协界别中来，赋予新兴界别中的代表人士参政议政的权利，以委员的身份参与民主协商；二是可以考虑在弱势群体中建立他们自己的维权组织，建立农民工协会、下岗失业人员权利保障会等组织，并吸收这些组织中的代表性成员为各级政协委员。这有利于增强政协的代表性与向心力，保持社会稳定，实现社会公平正义。    （二）明确协商客体，增强协商内容的公开性和透明度

首先，通过制度化设计明确人民政协政协商民主的客体，使其具有可操作性。同时，为了体现灵活性，制定“其他认为重大的需要经过协商的事项”等兜底条款，并设定具体标准以明确该类事项，避免兜底条款为少数当权者所操控。其次，区分协商客体的不同层次，包括必须协商事项、应当协商事项和可以协商事项，给予法律法规刚性的要求。第三，确保协商内容的公开性。一切协商的事项要公开与透明，便于民众及时知晓与反馈意见，提高参与度。确保参与协商民主的各界有充足的准备时间，共享规范的运作程序。要杜绝事后通报代替事前协商、个别征求意见代替集体协商决策等暗箱操作的做法，从而保证协商的基本质量和效果，使协商程序成为可量化的操作过程，让权力在阳光下运行。  

（三）创新协商形式，拓宽民意表达渠道

   首先，切实运用和落实好已有的人民政协协商民主形式，如提案办理协商、专题协商、对口协商、党派协商等，着力建立起由选题程序、论证程序、审定程序、报批程序、反馈程序等构成的一套规范的协商程序，使人民政协协商的成果切实进入决策过程。其次，利用新型人民政协协商民主形式，如界别协商，协商主题侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性，汇集各界别的智力资源，对一些领域当中最基本、宏观和长远的问题进行协商，给出行业性、领域性的决策参考意见。再次，人民政协可以探讨设立专门的民意调查机构，关注各种媒体舆论，利用网络等手段，最广泛和有效地收集民意，为党、政的相关战略和决策提供数据基础和民意支持。最后，可以借鉴学习除人民政协之外的协商民主形式的优秀经验，如民主恳谈会、村民议事会、多种听证会等。

  （四）建立多重保障机制，确保协商影响决策的刚性效力

    从目前权力架构的制度设计上看，在四套班子中，党、人大、政府分别是领导、立法及决策的主体，而政协是统一战线的组织，是党领导的多党合作和政治协商的重要机构，不是国家的权力机关，因此被认为是“献策不决策、立论不立法、参政不行政”的机构，发挥的是软约束的作用。【9】这种软约束的生命力在于其影响决策的刚性程度，为此，必须建立多重保障机制以保证协商的刚性程度。一是建立重大事项未经协商决策无效的机制。凡是规定必须经人民政协事前协商才能作决策的重大事项，如果未经政协事前协商而直接作出决策，则违反了程序正义，因此决策无效。二是建立协商成果的落实和反馈机制。凡经过政协立案的提案和采纳的社情民意，不但要落实办理的部门，而且要落实到具体负责的部门领导；不但要注重对提案和社情民意的回复，更要注重对提案和社情民意办理的具体措施和落实。建立政协委员回访制，办理部门应当安排政协委员定期回访提案和社情民意办理落实情况及实施效果，确定有无进一步改进的必要。三是建立党政领导民主协商考核机制。在重大立法、重大事项决策之前有无经过民主协商，是否认真对待和办理经立案和采纳的提案、社情民意和专题调研报告等协商民主的实施情况应当纳入党政领导的考核指标体系，促使党政领导充分认识协商民主的重要性，深入贯彻落实协商民主的理念，最大限度地发挥协商民主在立法和决策中的应有作用。（本文荣获重庆市政协2013年度理论研究优秀论文一等奖）

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