20世纪末，各民主党派为适应时代前进和社会发展，提出建设高素质参政党目标，并围绕目标推进实现目标的制度建设;21世纪初，随着《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称《意见》）的颁布，各民主党派对“以制度建设为保障，把自身建设提高到新的水平”更加重视，制度建设进入了新阶段。但是，由于民主党派制度建设的“顶层设计”是目前尚未很好解决的一个重要问题，所以本文就此进行探讨。

　　一

　　制度文明是人类文明的一部分，制度建设为制度文明提供构件，从而使制度文明成为政治文明不可或缺的主要元素，进而使政治文明成为人类文明不断前进的主要推手。

　　制度建设是制度文明的基础工程。在人类文明史上，制度文明占有举足轻重的地位，制度文明是诸多文明得以发展的一个保障。故而人类社会进入文明时代以后，就非常重视以制度建设构建制度文明。历史为我们留下许多制度文明的痕迹，表明它的悠久。以被人称为具有标志性意义的汉摩拉比法典（大约制定于公元前1750年）而言，一般人认为，汉摩拉比法典是世界上最古老的法律汇编，实际上，它只是那个时代最完备、最有条理的，而不是“最古老的”制度，还有其他的司法陈述制度汇编比它还早出现：最古老的为乌尔─南姆法典（大约制定于公元前2100年），之后是利比特依希塔法典（大约制定于公元前1900年）, 再后是埃休农那法典，然后才是汉摩拉比法典——根据考古发现，它排在第四。这表明，人类在4000年以前，就通过制度建设开始构建和推进制度文明。

　　制度建设是政治文明的实现途径。政治文明必须以制度文明为核心载体。制度文明是以制度建设为重要手段不断推进的，没有制度建设，就没有制度文明；没有制度文明，就没有政治文明——以此而论，把制度文明看作是政治文明的核心载体是非常有道理的。没有政治文明，国家和社会的运转当然就会脱离正常的轨道；但如果没有制度建设，制度文明就是一句空话，因此，以事物的发展逻辑而论，制度建设是政治文明得以不断丰富、不断延续的主要途径。

　　制度建设是政党建设的重要内容。政党是政治组织。普通意义上的社会组织尚需制度建设，作为政治组织的政党，制度建设的必要性和重要性更是不言而喻。一个政党，要实现政治纲领、达到组织目标，自身建设最为根本，而其制度建设则是自身建设和组织履职的重要保障。中外政党，概莫能外。中国共产党迄今已经走过90年的历程，从其正式建党之日起，制度建设就是其自身建设的重要内容。制定和通过《党纲草案》是中共一大的重要成果。《党纲草案》确定了中共的名称、性质、奋斗目标和基本任务，以及组织原则等。90年来，中共的制度建设从未间断。中国各民主党派也是如此。中国民主促进会成立大会通过的中国民主促进会简章，可以说是民进的第一部制度，简章明确规定了民进的性质、任务和组织原则。“这部简章表明，中国民主促进会从成立之日起，就是一个有纲领、有组织、有纪律的革命的政治组织。”国外，几乎所有政党也都有自己的党派规则，且常根据形势的变化而不断更新、完善。因此，制度是政党的重要标志之一，制度建设是政党建设的重要内容。

　　由此，我们得出结论：人类文明需要制度建设，政治文明和政党建设离不开制度建设。

　　二

　　一个国家，需要制度来规范，而国家也只有在制度的规范中才能更好地前进；一个社会，需要制度来规范，而社会也只有在制度的规范中才能更好地发展；一个政党，也需要制度来规范自己，发展自己，强大自己。没有制度，其后果往往是严重的，甚至是灾难性的，对组织，对社会，对国家都是如此。制度建设对执政党如此，对参政党也是如此。

　　制度建设是坚持我国政党制度的要求。我国宪法指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。坚持我国政党制度，不仅需要执政党中国共产党的努力，也需要参政党民主党派的配合。民主党派的制度建设，就是把这种配合落到实处的一个重要举措。民主党派的制度建设，既是把宪法的“政治思想”从民主党派的角度予以固化和具体化，又使我国政党制度的坚持得到各民主党派的制度支持和巩固。

　　制度建设是民主党派保持进步性的需要。制度的重要作用之一，对组织来说，就是使组织保持和巩固自己的属性。民主党派的进步性主要体现在正确的政治取向上，体现在高举中国特色社会主义伟大旗帜、坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路上。进步性是民主党派的主要属性，但这种属性，如果没有制度作保障，就会逐渐淡化乃至消失。因此，从这个意义上讲，制度建设是民主党派保持进步性，适应新世纪发展之必需。

　　制度建设是民主党派自身建设的保障。组织建设、思想建设、作风建设、能力建设、制度建设等等，均是民主党派自身建设的重要内容。由于制度本身具有先导和保障作用，所以一个组织成立之初，一定的制度就随之诞生，成立之后，制度建设就不断跟进，因为没有制度建设跟进，其他建设就会失范，就很难健康顺利推进，这已经被古往今来的实践证明。由此可见，在民主党派自身建设中，制度建设就是自身建设的保障。

　　制度建设是建设高素质参政党的关键。建设高素质参政党是各民主党派顺应新世纪要求提出的一项重大工作目标和政治任务，其内涵非常丰富。政治把握能力、参政议政能力、合作共事能力、组织领导能力的不断提高，是建设高素质参政党的必然要求，这“四力”的强弱也是衡量素质高低的重要标准；而这“四力”的不断提高，没有相应的制度建设是难于实现的。工欲善其事，必先利其器。民主党派要“善”建成高素质参政党之“事”，“器”必须“利”，就是规章制度必须健全。所以，制度建设建设高素质参政党的关键。

　　制度建设是民主党派突出组织特点的途径。就民主党派实际来看，非组织特点更显于组织特点。无疑，组织特点与非组织特点均在民主党派发展过程起了积极作用。从组织学角度讲，只有组织特点而无非组织特点，这个组织或许会萎缩；如果非组织特点盖过了组织特点，这个组织就可能涣散。政党有别于一般社会组织，它的组织性质和组织目标，要求以组织特点为主体，非组织特点必须居次。否则，组织目标则很难实现，组织效益就很难达到最大化。民主党派尤其如此。如何处理好两者的关系，把非组织特点控制在合理的范围内而凸现组织特点？制度建设就是主要途径。

　　因此，制度建设对民主党派来说，无论是保持其进步性，还是加强自身建设、实现建设高素质参政党目标，都是至关重要的，都是必由之路。

　　三

　　不能说民主党派没有自己的规章制度，比如，都有自己的章程，这对各民主党派来说应该是“最高权威”。但仅有章程还远远不够。犹如一个国家，没有宪法是不行的，但仅有宪法也是不行的。所以，民主党派应该依据自己的“最高权威”，建立起有助于自身可持续发展和高质量履职的规章制度体系。而规章制度体系的建立，必须顶层设计。

　　民主党派的制度建设，需要进行顶层设计。“顶层设计”是一个工程学概念，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。“顶层设计”出现在党和国家文件，最初见于“十二五”规划，继之进入中央经济工作会议的内容，然后被广泛使用。民主党派制度建设是政治领域的一项系统工程，顶层设计则能最大限度地保证该项系统工程建设的需要。这是民主党派制度建设必须顶层设计的理论依据。

　　从民主党派制度建设的实际看，各民主党派一直都比较重视制度建设，尤其是《意见》颁布后，制度建设成为民主党派三大建设之一，从各民主党派中央到基层组织，都大力着手开展建章立制工作，相关制度陆续问世。这些制度的出现，推动了民主党派自身建设。但是，我们必须看到，由于“各自为政”，所以在制度建设过程中，缺乏系统考虑，随意性比较大，究竟应该制定什么样的制度，制度是否“合法”“合情、合理”，没有统一的衡量标准。由于这些制度并非从上而下，所以制度的权威性、规范性、约束性、长期性均不够，制度的执行力也较弱。这种现象，只有通过顶层设计才能够解决。因而，民主党派的制度建设，需要其中央的顶层设计。这是民主党派制度建设必须顶层设计的现实依据。

　　对民主党派的制度建设进行顶层设计，可以解决目前民主党派制度建设中存在的诸多问题，保证其权威性、指导性、科学性、系统性、一致性。根据党派工作的实践，我们认为，顶层设计除了具有全局性、战略性眼光外，还必须通过顶层设计构建起民主党派的整个制度体系，该制度体系应该覆盖民主党派自身建设和履行职能，套用一句话，就是“纵向到底，横向到边”，具体内容如下：

　　在范围上：中央层面的（全政党的）、地方委员会的，常委会的、主委会的、基层组织的，专门委员会、民主党派机关的等等；对个人来说，担任内部各级领导职务的成员、实职安排的成员、政治安排的成员等等。这样，民主党派就从领导机构到基层组织，从领导成员到一般成员，从组织到个人，其行为都有了一个可以遵守和可以约束的规矩。 

　　在作用上：各自有侧重点——根据实践，我们认为，民主党派针对全党派制定的规章制度，要重在通过规范保持和突出组织的政治属性，提高成员的政党意识；地方委员会的规章制度，要重在通过规范增强责任意识；常委会的规章制度，要重在通过规范强化责任意识与责任能力；主委会的规章制度，要重在通过规范，养成坚持民主集中制原则的作风，进一步坚定与中国共产党长期亲密合作、坚持中国共产党领导的坚定信念。

　　在内容上：主要有思想建设制度、作风建设制度、组织工作制度、队伍建设制度、学习制度、会议制度、工作制度、述职制度，监督制度、履职制度等囊括民主党派自身建设和履行职能两大方面的所有制度。

　　总之，广覆盖、有权威、高质量制度体系的建立，必须顶层设计，也只有顶层设计才能够完成。

　　四

　　顶层设计下的民主党派制度建设，要具有系统性、科学性、民主性与合法性，还应该采取适当的方式方法。

　　以中共为师进行制度建设。中共在制度建设方面作了许多工作，也取得了巨大成就，这是世界上其他任何政党都不可比拟的。我们在制度建设时，应该以党为师，向中国共产党学习，建立起符合中国国情、符合民主党派实际、符合把民主党派建设为高素质参政党目标要求的规章制度体系。

　　以章程为纲进行制度建设。各民主党派都有自己的章程，如前所述，这是各民主党派开展工作、规范组织和成员行为的“最高权威”；同时，我们还必须看到，各民主党派的章程，根据时代对民主党派的要求，不断完善，与时俱进，进步性是其显著特征。因此，以其为纲进行制度建设既是必要的，也是应该的。

　　以法律为准绳进行制度建设。我国宪法明确指出“任何组织、政党和个人的活动，都必须在宪法规定的范围内进行”。制度建设是一种政党的“组织活动”，所以，在制度建设的过程中，我们必须依法建章立制，即：建章立制，既要结合党派实际、体现党派特点，又要在法律的框架内进行。只有这样，我们的规章制度才是合法的，才经得起实践的检验。

　　以借鉴为途径进行制度建设。任何一种文明的发展，都有借鉴；政治文明也是这样，政治文明的核心载体——制度文明尤其如此。它山之石，可以攻玉。人类文明发展至今，得失无数，均可借鉴。所以，有意识地吸纳世界制度文明建设的优秀成果，对我们的制度建设应当大有裨益，也是一条便捷有效的途径。

　　以创新为要求进行制度建设。创新是为了发展，为了未来。如果不能创新，制度建设就不能够实现功能最优化和效益最大化；如果不能创新，规章制度就会成为束缚民主党派的桎梏。创新是民主党派活力之源泉，也是民主党派成员之渴望。创新无论是思维还是行动，都应该体现在制度建设之中。当然，创新必须以实际为基础，实事求是，否则，我们建立起来的制度体系就很有可能是“大而不当”，或者“大而无用”，与初衷南辕北辙。因此，惟有把务实与创新有机地结合起来，才能搭建起建设高素质参政党的“施工平台”。 

　　当然，方式方法不止上述几种。我们相信，民主党派依靠“人才荟萃、智力密集”的特点，集思广益，一定会建立起具有中国特色的、适合民主党派实际的制度体系。

　　胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出：“面对风云变幻的国际形势，面对艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，我们党要团结带领人民继续前进，开创工作新局面，赢得社会主义新胜利，最根本的就是要高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持和拓展中国特色社会主义道路，坚持和丰富中国特色社会主义理论体系，坚持和完善中国特色社会主义制度。”仔细咀嚼和深刻体会胡锦涛同志的这段讲话，我们清醒地认识到，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，既是我国的一项基本政治制度，也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，作为与中共“三同”的民主党派，我们的使命不但要为“坚持”、而且还要为“完善”中国特色社会主义制度做贡献，民主党派制度建设进行顶层设计的本义在于此，作者撰写本文的目的也在于此。

　　（本文为四川民进2011年上报会中央理论研究课题，作者系民进成都市委原副主委兼秘书长、民进四川省委统战理论研究会常务副会长）