【摘要】习近平总书记关于扶贫工作的重要论述指导我国扶贫事业取得了辉煌成就，构建了完善的扶贫制度体系，形成了中国特色的扶贫道路。党的十九届四中全会决定明确提出，“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。从攻坚拔寨的冲刺期2020年以后的长效减贫防贫阶段，扶贫工作更要以习近平总书记重要论述为根本遵循，完善坚持党的领导的体制机制，健全制度保障、严格政策执行，以党的坚强领导铺就深度贫困地区摆脱贫困进路；要构建激发内生动力的“重塑”机制，助推脱贫攻坚与乡村振兴统筹、贫困农户持续多元增收，充分发挥激活内生动力作为稳定脱贫致富的关键作用。抓紧筹谋面向未来的长效减贫之策，还需持续探索三个关键问题。

【关键词】论述 脱贫攻坚 相对贫困 内生动力 长效机制

到2020年，现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。对于今年全面完成现行指标的扶贫，习近平总书记是有信心的。他更关心“今年以后是不是能够稳定下来，是不是有一个长效的机制，就看这些基本的措施是不是稳定的、持续的。”

很多人觉得到了2020年以后，扶贫工作可以放松，甚至觉得从事扶贫工作的同志也可以转行，这些认识都是有误解的。相对贫困问题涉及收入和福利的调解，而调解收入和福利分配涉及不同区域和不同群体。这一工作相比直接面对绝对贫困工作要更加复杂，在很多情况下往往很难驾驭。这意味着到2020年以后，扶贫工作将会从攻坚战转为持久战，过去长期以来基于消除绝对贫困的战略和手段都需要按照缓解相对贫困的需要进行调整。

脱贫攻坚战是一场硬仗，越到最后越要紧绷这根弦，不能停顿、不能大意、不能放松。为确保打赢疫情防控阻击战和脱贫攻坚收官战，习近平总书记亲自决策、亲自部署，作出一系列重要指示：“发挥各方面积极性、主动性、创造性，把疫情影响降到最低，努力实现全年经济社会发展目标任务，实现决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚目标任务”，“确保脱贫攻坚任务如期全面完成，优先做好贫困地区农民工返岗就业工作，做好因疫情致贫、返贫农户的帮扶工作”。面对疫情，我们要按照党的十九届四中全会决定要求，从国家治理体系和治理能力现代化角度，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果”，加快思考“建立解决相对贫困的长效机制”。

一、深刻领会关于党的坚强领导是深度贫困地区摆脱贫困进路的重要论述

打赢脱贫攻坚战还有许多硬骨头要啃，突发疫情又大大增加了难度。“脱贫攻坚工作需要加强。当前，最大的问题是防止松劲懈怠、精力转移”，“只要大家绷紧弦、加把劲，坚定不移把党中央决策部署落实好，完全有条件有能力如期完成脱贫攻坚目标任务”。着眼于后2020年的减贫工作重心，以温饱为主要焦点的绝对贫困时代渐行远去，以发展为焦点的相对贫困则会成为新时期贫困治理的主要议程。当前的扶贫实践表明，一般农业区和深度贫困区的贫困发生机理以及治理重点存在较大差异；精准扶贫政策在这两类地区产生了不同的社会反应，在一定程度上影响着贫困治理绩效。深度贫困区典型的大面积贫困及贫困代际传递，其症结在于对文化教育缺乏重视，整体文化水平偏低。这在一定程度上是客观条件所致。学生在这样的环境中很容易产生厌学情绪，即便是辍学，地方政府也很难及时发现并做到有效引导。

案例1．小李今年15岁，原本在彭水县大地中学读高二。他的家在距离彭水县大地场镇海拔976米一个孤零零的山头上；从学校到家单程步行需要2个多小时。得益于农房保障政策，土坯房前年整修成3层水泥小楼。村里近几年推进硬化路户户通见成效；但他家实在太高，目前从硬化路尽头到他的家，还有将近1公里泥泞路。在今年的民进重庆市委助学社会服务中，一位参与的主城职教老师说起来，已经把小李招进了自己职教中心的模具预备班，村扶贫干部才知道，小李因家里奶奶病情加重需要人手，从中学辍学将近半年了。技能教育学校现在可以跨区域进行招生，他们的招生人员不辞辛劳愿意多跑路，深挖潜，亦能得到相应的招生激励，并为困难学生争取助学和家计补贴。在这样的“奖、助、贷、勤、补、免”六位一体的学生资助体系支撑下，往往能够提前发现预警深度贫困地区的孩子辍学问题，及时将技能教育和社会化的救助手段配齐，让孩子不至于成为贫困传递的对象。

（说明：小李家周围2公里都是这样人迹罕至、不宜耕种的大山；近10年来，社会服务队每次都要肩挑手提步爬完最后的山路。面对这样的居住环境，当地执行的易地搬迁及暂未搬迁户生产生活监测，2020年后还需更精细更有效）

我们认识到，深度贫困地区前一阶段的扶贫实践已有，最为核心的问题就是孱弱的地方治理能力与先进的治理体系不匹配而产生的诸多矛盾。由于贫困治理的场域是连片深度欠发达地区，这不仅意味着治理对象是贫困的，当地扶贫干部往往也因为缺乏资源，精准化的监测执行水平相对落后。为此，充分发挥社会主义制度政治优势，就要加快构建在党的领导下的减贫长效体制机制。

（一）完善坚持党的领导的体制机制

各级党组织必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，切实重视建立解决相对贫困长效机制的各领域各方面各环节。应立足解决相对贫困的重大实际问题，增强科学合理的政策制定能力，做好进度安排、项目落地、资金使用等工作，增强狠抓落实的政策执行能力。应切实落实基层党组织责任，固脱贫成效，保证脱贫任务高质量完成，关键在人，在基层组织建设，在激发内生动力。要把提升村干部能力作为重要工作来抓。驻村干部和上级组织，要继续加强对村干部能力的锤炼，让村干部尽量站到工作前台，在充分调动村干部干事创业积极性的基础上赢得村民信任。可通过从小到大、从易到难的步骤，逐步提升村干部独当一面的能力，强化基层组织建设，为农村长效脱贫提供稳固保障。要扎实推进乡村自治、法治、德治“三治融合”，继续健全党组织领导的村民自治机制，完善村民（代表）会议制度，推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践。要发挥群众智慧，丰富村民议事协商形式，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，充分调动村民积极性，充分发挥村民的自主性和创造性，为巩固脱贫成效注入不竭的动力和活力，把“尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生”贯穿在建立解决相对贫困长效机制的全过程。

（二）健全制度保障机制

我国社会主要矛盾、尤其是深度连片贫困地区的实际，决定了相对贫困仍将长期存在，需要一手巩固脱贫攻坚成果，一手加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，将新冠肺炎疫情期间就业帮扶、产业帮扶、东西协作、定点扶贫等作为构建统筹城乡民生保障措施的催化剂，建立长短结合、标本兼治的制度保障机制。应深化教育综合改革，“要让贫困家庭的孩子都能接受公平的有质量的教育，起码学会一项有用的技能，不要让孩子输在起跑线上，尽力阻断贫困代际传递。”在健全学前教育、义务教育、特殊教育、高等教育、职业教育、继续教育等综合协调发展的同时，应特别注重让贫困学子通过技能实现稳定就业，融入城镇化进程这一切断贫困代际传递链条的技能脱贫制度建设。针对统筹城乡基本医疗和基本养老保险制度，规范脱贫攻坚期间部分地区出现的“一兜了之”与“刚性支出型保障不足”并存现象，增强相对贫困人口医疗和养老保障的可持续性。

（三）严格政策执行机制

无论是克服当前疫情短期影响，还是实现相对贫困人口根本性、全局性、长期性脱贫，都应在动力、沟通、运行三个方面完善机制，努力克服疫情影响，确保解决相对贫困长效机制的各项政策有效落实。动力机制是通过激励手段，完善各级领导干部主动担当作为能力，预防政策执行中的不作为与乱作为，坚决反对形式主义和官僚主义。沟通机制要求政府各部门之间、政府与相对贫困人口之间、政府与第三方社会团体之间进行广泛的合作、沟通和联动，使解决相对贫困的各项举措能够在各种情形下常态、协调、科学、高效实施。运行机制是实现解决相对贫困长效机制规范健康发展的制度保障，通过建立健全开发式精准扶贫措施和保障性救助扶贫措施相统筹的政策运行制度，解决帮扶相对贫困人口的“最后一公里”问题，引导相对贫困人口提升内生动力。

二、深刻领会关于激活内生动力是稳定脱贫致富关键的重要论述

“当前建档立卡贫困人口中，因病、因残致贫比例居高不下，分别超过40%和14%，缺劳力、缺技术的比例分别占到32.7%和31.1%， 65岁以上老人占比超过16%，这些人群的比例越往后将会越高，是贫中之贫、艰中之艰。化解特殊贫困群体难题是打好脱贫攻坚战面临的最为突出的挑战。”与深度贫困区大面积的贫困问题不同，一般农业区主要表现为个体贫困问题，如因病因伤致贫。村庄中的底层，尤其是贫困户普遍表现出较强的焦虑感。在发展主义的刺激下，地方社会滋生出了强烈的攀比文化；农民基于发展压力，劳动力的变现欲望很强；由于资源有限，农民家庭现代化过程中形成了内部危机转嫁机制，老年贫困现象突出。我们注意到，村庄中无法完成婚姻及生育人生任务的农民，在激烈的竞争和发展压力下，面临着价值崩溃、动力缺失的困境，精神面貌也随之消沉、颓废。

为防止脱贫攻坚战略中的“木桶效应”，补齐特殊贫困群体脱贫这一短板，必须高度重视相应群体的致贫原因、脱贫诉求，消除返贫因素。充分有效就业是农村残疾人等重点困难群体消除“污名化”标签，以自尊之诉求、自强之精神、自立之能力实现脱贫长效机制的关键所在。

案例2：12年前，26岁的张某红因伤致残，成了当地最穷的低保户。最惨的时候，银行账户上只有两块钱。如今，他是武隆传宏电商公司的老总，年营收近千万，创造就业岗位10人。他把自己的成功总结为：3颗＂心，即：自立之＂心＂，要赚到钱为自己疗伤，希望有一天能够再站起来；感恩之＂心＂，对于帮助他的当地政府、扶贫干部、同学家人、社会各界希望予以回报，并且以赠送为其捐款的善心人士当地土特产为缘起，逐步发展电商业务、搭建电商公共服务平台；现已覆盖周围2个乡镇、多个村社，为留守老人及女性销售农产品；原谅之＂心＂，对于修其房防护不当致伤的岳父、对于致残后要求离婚的妻子予以原谅，对于目前陷入困难的前妻伸出援手，让其到自己的公司来就业。

（说明：笔者调研中看到，张某红的农村电商电商公共平台内，有多家快递物流企业的运费明细表，平均低于当地城区收费10%以上；为他服务的快递网点并非海螺村所在的武隆，而是来自相邻的涪陵，灵活发挥电商物流的距离成本优势）

针对这部分“贫中贫、困中困”的困难群体，对于张某红式“宁愿苦干、不愿苦熬”的先进典型案例加以推广，其意义或许更大。近年来，我们在调研督察、社会服务、参谋建议过程中不断总结成功案例的有益经验，及时厘清其中蕴含的制度化、内驱式进路，转化为以下减贫长效机制：

（四）激发内生动力的“重塑”机制

毋庸置疑，消除外生性的致贫因素可以极大缓解深度贫困，而激发贫困人口内生动力，既要改变贫困人口本身存在的不愿脱贫、不敢脱贫等行为禁锢，还需要通过改变贫困人口生存发展的亚文化情境来调整改变其行为模式，逐步建立起“我要脱贫”的主动意识。应通过开展扶志教育、组织技能培训、强化典型示范、改进帮扶工作方式、加强不良行为惩戒以及推进农村精神文明建设等，“激发内生动力”“调动贫困地区和贫困人口积极性”“扶贫同扶志扶智相结合”，形成有劳才有得、多劳多得的正向激励。尤其应通过多种培训手段来提高困难群众的自我发展能力。比如针对轻度和中度残疾人进行精准分类的农村实用技术培训、务工技能培训、经商创业培训，以提高这一特殊困难群体“精准就业”的基本技能。着眼于贫困亚文化的改变与破除，结合激发内生动力的“教化”实践，一些地区将公共文化服务作为社区发展支持的主要方面，如海南保亭探索贫困地区公共文化服务跨越式发展路径，支持开展公共文化服务，补齐内生动力不足的短板；宁夏启动“百县万村”综合文化服务中心建设及文化扶贫工程，打通文化扶贫“最后一公里”。

（五）脱贫攻坚与乡村振兴统筹机制

众所周知，脱贫攻坚的具体目标和任务将在2020年确保实现，但实现乡村振兴战略是未来较长时期内一项艰巨的任务。统筹规划、提早谋划，建立脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，通过发展充分发挥唤醒困难群众内生动力的制度效能。比如通过生产奖补、项目补助等激励措施，调动贫困群众参与脱贫攻坚行动的积极性和主动性，鼓励他们通过自己的辛勤劳动和艰苦奋斗来脱贫致富。还比如可以适度调整当下精准扶贫政策的内容和政策覆盖范围，将在目前脱贫攻坚中运用的一些针对贫困户的福利性政策，转化为覆盖全体农户的促进乡村振兴的发展性政策措施。实践中，一些贫困地区通过创新扶贫项目激励机制，实施奖补结合、以奖代补等形式，从外部激励层面改变贫困人口的偏好结构，激发其参与减贫治理的主动性、积极性。如四川马边产业发展过程中引入评比竞赛机制，将现代企业管理理念引入脱贫攻坚，不仅实现了扶贫产业的可持续发展，也营造了良好的脱贫激励环境；重庆南川则创设“文明万元户”专项，对产业发展好、就业能力强、思想觉悟高的贫困户，给予一定的政策或物质奖励，助力“弱鸟先飞”。

（六）贫困农户持续多元增收机制

无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，落脚点是农民生活富裕，而生活富裕的关键在于农民持续稳定增收。首先，要创新困难群众的多渠道收入来源。针对当前返乡创业就业劳动力持续上升的实际，除了传统的发展优势特色产业之外，必须多方开辟困难群众的就业渠道和收入来源。比如，通过因地制宜进行土地流转， 让贫困户的土地承包权产生收益，激活人地两种资源，增强脱贫内生动力；抢抓新一轮加快开展县城新型城镇化、提升县城公共设施和服务能力契机，带动周边困难群众发展服务业或就地就近就业；通过对口援助和技能培训，实现剩余劳动力转移就业从而稳定其工资性收入。与此同时，要保障易地搬迁群众的持续收入。虽然通过易地搬迁解决了困难群众的生存居住条件，但如果没有相应的政策措施来保障他们的“生活水平不降低”，就会使他们再次陷入贫困，为此要通过大力推进外出务工、返乡创业与合作兴业，巩固脱贫成效，保证搬迁群众有持续的收入来源。此外，要通过全面完善生态补偿机制来增加贫困地区农民收入。应引导各类收益主体自觉履行生态补偿责任并通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训等方式进行实现，特别是在林地保护中优先安排周边贫困群众从事生态保护等岗位工作，以多方增加困难群众收入。

三、抓紧筹谋面向未来的解决相对贫困长效机制

贫困是一个复杂的理论和现实问题，特别是伴随我们有关贫困认知的不断拓展与深化，贫困问题愈加呈现出复杂多元面向。解决相对贫困，就是要实现到2035 年相对贫困人口人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，收入不平等大幅缩小，基本公共服务均等化基本实现。为此建议：应加紧从实践出发、谋划2020年以后的政策举措、创新方法，大胆深化农村土地管理改革、农村金融管理改革与农村人才管理改革，运用市场思维与市场方式，有效解决用钱、用地、用人三个关键问题。

比如，农村金融与城市金融在政策目标、经营环境、组织形式、经营情况等方面有着明显的差异，尤其是当前城乡二元结构比较明显的情况下，差异更大。我国目前还没有对乡村金融制定专门的法律，亟待开展乡村金融的立法研究和立法准备工作。抵质押物是影响乡村信贷业务发展的重要因素。如何从法律上明确农户承包权、土地经营权、相关土地权益抵质押的生效要件是个掣肘。同时，由于农村财产价值评估、交易流转、处置变现等公开市场、交易平台和相关配套机制缺失，要素资产的流动不畅，抵质押物的变现能力较弱。

又如，作为对目前我国二元土地所有制下征地开发模式的突破，集体经营性建设用地入市不仅将对于部分供不应求的市场进行有效的补充，还有望盘活农村土地资源，增加村民集体收益，土地得到更有效的利用，政策释放红利让农民受益，农村经济发展，进一步促进农村居民的城市化。与此同时，集体用地的使用权如何在公平公正公开、保护村集体经济组织以及合作企业双方的合法权益的前提下，进行部分流转？在土地交易成本变化对地方政府财政收入影响不确定的情况下，这一路径如何具有可操作性？需要在试点的过程中积极进行探索。

而从当前困难群众社会救助兜底保障工作中占有一定比例的“一兜了之”现象来看，保障基本生活只是帮助困难群众脱离“绝对贫困”，并不等于帮助困难群众脱离“相对贫困”。随着扶贫脱贫工作的升级转型，贫困线也应更加多维弹性，一方面民政部门的“兜底保障”必须常抓不懈，随时保障陷入困境的群众的基本生活，另一方面还要采取其他社会救助措施，持续“点燃”贫困户脱贫的内生动力，防止陷入困境的群众成为新的贫困人口，这需要持续探索精准脱贫工作的必要保障措施。

站在历史转折点回望脱贫攻坚的波澜壮阔与巨大成就，我们要向无数一线扶贫工作者付出的无限努力致敬：“回顾中国几十年来减贫事业的历程，我有着深刻的切身体会。”“40多年来，我先后在中国县、市、省、中央工作，扶贫始终是我工作的一个重要内容，我花的精力最多。”展望未来，我们更感到在中国特色扶贫开发道路上，“没有比人更高的山，没有比脚更长的路。”。加快构建解决相对贫困长效机制，还需同心同行、久久为功！

（作者系中科院国科创新智库总监俞容龄；民进重庆市委会机关参政议政处处长陈涛）

参考文献：

[1]习近平. 摆脱贫困. 福建人民出版社. 1992年.

[2]中共中央党史和文献研究院编. 习近平扶贫论述摘编. 中央文献出版社. 2018年.