随着三峡水库的形成和移民工作重心的转移，加强水库管理工作已成为各级政府的一项非常重要的工作。为了适应三峡水库管理工作的需要，2004年4月国务院下发了《关于加强三峡工程建设期三峡水库管理工作的通知》（国办发〔2004〕32号，以下简称《通知》），《通知》是三峡工程建设期三峡水库管理工作的指导性文件，对保证三峡工程建设的顺利进行，落实水库管理机构，明确水库管理职责和任务，规范水库管理行为等发挥了重要的作用。但是《通知》也存在很大的局限性，一是《通知》只是对三峡工程建设期所做的管理制度宏观安排，对运行期未能作出规定；二是三峡工程巨大，三峡水库影响面很广，行业间、地区间利益交错，关系复杂，《通知》作为国务院办公厅的行政性文件，发挥作用的效力受到一定限制；三是《通知》的规定过于原则，还缺乏可操作性。协调地区、行业关系，发展与环境的关系，必须以法律的形式明确起来。为使三峡水库管理从一开始就步入规范化、法制化轨道，三峡工程迫切需要专门立法，因此加快水库管理立法进程，已经成为十分紧迫的任务。

一、三峡水库管理立法的必要性和可行性

（一）三峡水库管理立法是确保三峡工程充分发挥综合效益的客观需要。三峡工程是中国目前最大，也是世界最大的水利枢纽工程之一，是治理和开发长江的关键性骨干工程。通过水库调度，可有效削减坝址长江上游洪峰、洪量，极大地提高长江中下游防洪调度的机动性和可靠性，减轻中下游洪灾损失和对武汉市的洪水威胁。规划电站总装机容量2240万kw，年平均发电量862亿kw.h，提供可靠、廉价、清洁的可再生能源，对经济发展和减少环境污染起到重大的作用；三峡水库将显著改善长江宜昌至重庆660km的航道，万吨级船队可直达重庆港，并较大地改善长江中下游枯水季航运条件；三峡水库正常蓄水位175m，总库容393亿立方，是我国重要的战略淡水资源，既要保证长江中下游流域广大地区的生产生活需要，又要为南水北调工程的提供水源。三峡工程具有巨大的防洪、发电、航运、供水、补水等综合效益。

1993年8月颁布的《长江三峡工程建设移民条例》在三峡工程十余年来建设期保障了渝、鄂两省市百万移民的顺利进行，取得令世人瞩目的成绩。相比之下，三峡工程的运行是长期的，涉及中央、地方、部门、三峡总公司之间复杂的利益关系，涉及发展与保护的更艰巨、繁杂的日常任务，要充分发挥三峡工程综合效益，做到可持续发展、永续利用，更需要用法律来协调各方面的利益关系，规范各方面的行为。只有通过对三峡水库立法，依法管理，才能保证三峡水库综合效益的充分发挥。立法是三峡水库管理的客观需要。

（二）三峡水库管理立法是落实科学发展观，实现三峡库区环境资源与经济社会协调发展的客观需要。三峡水库形成后，一方面将会形成大量的可利用资源，如水域、消落区、孤岛等，这些可利用资源成了库区经济社会发展的重要基础和动力；另一方面三峡库区是生态环境十分脆弱的区域，人多地少的矛盾十分突出，生态环境容量和资源承载力严重不足。三峡工程的建设又对三峡库区的环境保护和生态建设提出了非常严格的要求，生态环境问题是制约库区经济社会发展的突出矛盾。三峡水库管理必须正确处理好资源利用与环境保护的关系，确保水库安全运行，水质优良，实现三峡水库资源、环境、经济可持续发展。只有通过水库管理立法，才能确立水库管理的总体目标，并为社会各方面所接受和遵行，真正实现库区生态环境资源与库区经济社会的可持续发展。

（三）三峡水库管理立法是推动依法行政，实现三峡水库管理法制化的客观需要。《通知》规定，三峡水库管理涉及环保、交通、水利等多个部门，工作内容复杂，法律法规繁多。目前，相关的法律、法规都是按体系或线条式制定的，存在缺位或交叉、不统一、不协调的情况。在三峡水库管理工作中，应该有一部具有权威性、统一性的法律或法规，划分相关部门的责任权限，否则，就会形成水库管理涉及相关部门根据相关法律、法规各司其政、相互制约的局面，无法形成综合管理的合力。实行依法行政，必须通过立法，科学合理设置行政许可、行政处罚等相关事项，以及实施责任主体、实施程序，规范相关部门的行政行为，完善政务公开，健全对行政权力监督的体制机制。

（四）三峡水库管理立法是理顺体制关系，建立和完善三峡水库运行机制的客观需要。建立和完善符合实际的三峡水库管理体制和运行机制，是实施三峡水库综合管理的重要保障。三峡水库地跨重庆、湖北两个省市、20多个区县，涉及长江上下游6个省，形成了中央与地方、流域管理与区域管理以及综合管理与行业管理的复杂关系，必须建立一个高效、协调、统一的管理体制，统筹协调，规范操作，才能实现三峡水库管理目标。《通知》提出，“在三峡工程建设期间，三峡水库管理实行中央统一领导，国务院有关部门监督指导，湖北省、重庆市具体负责的体制”。但《通知》尚未明确国务院三峡办相应的职责权限，综合管理职权无法行使。两省市水库综合管理部门也存在相应问题。《通知》对水库管理体制的规定有待进一步深化，同时，未对三峡水库运行期的体制作出规定。所以，必须通过立法进一步明确运行期的管理体制和运行机制。

二、制定《长江三峡水库管理条例》的条件已经具备

国务院的《通知》颁布以来，国务院三峡办会同相关部门和两省市各级政府在加强三峡水库管理方面作了大量卓有成效的探索工作，建立了三峡水库综合管理机构，明确了水库管理的目标任务，加强了水库水域、水质、消落区、孤岛的综合治理以及研究规划工作，积累了初步的管理经验。重庆市已开展专题研究和调研并对国家层面出台《长江三峡水库管理条例》作了大量的基础工作，对推动国家层面出台《长江三峡水库管理条例》做了大量的积极工作。三峡水库蓄水以来，水库运行和管理工作中的问题开始充分暴露，各相关部门和社会各界对三峡水库管理立法，认识上高度统一，在思想上达成了共识。目前，由国务院制定和颁布行政性法规《长江三峡水库管理条例》是具备条件的。

三、《长江三峡水库管理条例》的主要框架要点

《长江三峡水库管理条例》主要框架应包含的内容: 总则、  管理机构和职责、保护和治理 、开发利用、法律责任 、附则等。主要要点总则就管理适用范围、管理的基本原则、管理的体制进行阐述；管理机构和职责就各级政府管理机构的设置职能职责应进行具体阐述；保护和治理就水库各种资源的保护和治理进行具体规范；开发利用就水库资源的开发利用进行具体规范；法律责任就涉及的方方面面法律责任进行具体明确以及行政处罚进行具体规范；附则就颁布实施期限和权威解释机构进行了具体明确。