地方立法是中国特色社会主义立法体制中的重要组成部分，是我国 “依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的实现路径之一。人民政协能否参与地方立法以及其立法协商机制如何建立，是一个有待解决的现实问题。笔者拟从实现协商民主和保障地方立法的民主化和科学化角度，对政协参与我市地方立法进程以及建立我市地方立法政治协商机制作一探讨。

   

    一、重庆市地方立法政治协商机制的理论分析

    （一）地方立法政治协商机制的法理基础

 1.地方立法政治协商是协商民主的基本内涵之一

 协商民主具有广义和狭义两层含义。广义的协商民主是指凡是关系国家建设和社会发展的所有重大问题，都可以通过协商来体现民主。狭义的协商民主是指我国政治协商制度这种种制度化的民主机制，其主要包括阶层协商、民族协商、政党协商等内容。而政协参与地方立法既是进一步加强政治协商制度的具体要求，也是协商民主的基本内容之一，因为“立法权运行的过程本身就是政治过程”，即各利益群体“把自己的政治主张和利益诉求转化为法律制度”的过程。地方立法工作涉及方方面面的关系，各种不同利益主体在一些问题上常常存在不同的意见。处理好这些关系，对提高立法质量至关重要。故而要实现科学立法和民主立法，必须认真听取和研究各方面的意见，加强沟通、协商。因此，地方立法协商是指地方政协有关专门委员会和政协委员，在地方立法机关初审之前，对有关地方法规草案进行论证、协商，发表意见和建议的活动。地方立法协商是政协推进地方立法工作的重要方面，是我国地方政协履行政治协商职能的重要内容，是实现其利益表达、政治参与、社会疏导、民主监督、决策咨询等功能的重要途径。

2.地方立法政治协商是“依法治国”方略的具体体现，是加强和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内在要求

依法治国是建设社会主义政治文明的重要内容，是构建社会主义和谐社会的前提和保障。民主政治和依法治国密不可分。法律的精神、宗旨和原则要通过具体的制度、规范和程序来实现，因此，民主政治的法治化体现为民主政治的制度化、规范化、程序化。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》第11条指出，要按照《中国人民政治协商会议章程》的要求，推进人民政协政治协商的制度化、规范化和程序化。依照宪法和法律规定，我国地方立法权由地方省级人大及其常委会享有。作为一种权力，立法权“具有权力的一般特性，即扩张性和腐蚀性，因而存在异化和被滥用的可能”。而立法权运行过程本身就是政治过程，因此，政协参与地方立法过程是其民主监督职能的具体体现。此种监督在性质上属于一种政治监督与社会监督，有助于防范地方立法权力的不当和低效运行，是国家政治生活中发扬民主的一种重要形式。与一般的政治组织和社会团体进行监督相比，政协监督具有以下优势：它与人民代表大会平行开会，与同级党委、政府平等进行政治协商，可以在全面了解本地工作情况的基础上，对同级党委、人大、政府进行全面监督。因此，政协参与地方立法加强和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度内在要求，其既符合政治学法学基本原理，也符合我党的一贯主张与统一战线政策。

  （二）地方立法政治协商的合法性分析

1.党的政策依据

在中央层面，中共中央1989(14)号文件有人民政协要对国家大政方针、地方重要事务，加强政治协商的明确规定和要求。2005年2月18日发布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出了应“充分发挥民主党派和无党派人士在反映社情民意方面的作用”，“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商是政治协商的重要原则”、“民主党派参政的基本点之一是参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”等指导思想。重庆市于2005年9月21日发布的《中共重庆市委关于贯彻《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的实施意见》第二条第4项“完善中共重庆市委同我市各民主党派的政治协商”条款规定，“中共重庆市委同我市各民主党派政治协商的内容包括：重要地方性法规和规章的修改”。

2.法律依据

在国家基本法层面，政协对地方立法开展协商具有法律依据。《中华人民共和国立法法》第二章第三十四条中规定，“列人常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构，应当听取各方面的意见。”人民政协作为统一战线组织，可以为立法“听取各方面的意见”尽力，也就是对有关地方重要事务、重要问题通过协商的形式，集中和反映委员们的意见建议。

3.重庆市地方性法规依据

2001年3月1日起施行《重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》第十条规定，“起草法规草案，起草人应当深入调查研究，广泛听取各方面意见”；第三十条规定，“列入常务委员会会议议程的法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见”；第三十一条规定，“常务委员会会议一次审议即交付表决的法规案，在常务委员会会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见”

4.《政协章程》依据

政协章程规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。” “参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。”

   （三）重庆市建立地方立法政治协商机制的必要性

自1997年直辖以来，重庆市在立法工作和立法质量方面取得了一定成绩，有力地促进了重庆的改革开放、经济发展和社会和谐。但也存在地方性法规结构不尽合理、地方立法机制和制度不够健全，仍存在部门利益倾向、立法数量与质量失衡以及法规实施效果反馈机制不够完善等问题。此外，从立法技术层面上看，重庆市地方性法规存在法规规定不明确、内容落后于现实情况、与上位法不一致、法规之间重复交叉甚至矛盾等现象。地方立法质量之根本评判标准为《立法法》第5条和第6条所规定的立法民主原则和立法科学性原则。政协在推进地方立法的民主化与科学化方面具有独特作用。首先，政协在立法内容和立法过程的民主化中具有独特作用。政协可利用其特有的界别优势，广泛征集社会各方意见，发挥协商职能。因此，其协商意见对于人大的立法工作具有重要的价值。其次，政协成员的精英性使其具有推进地方立法科学化的基础。现代社会生活的高度复杂化导致法律具有技术理性的特征。立法观念、制度、决策、技术的科学化都依赖于专业人员对立法进程的参与以保障其科学化。

   

    二、各地地方立法政治协商经验之借鉴

   （一）各地地方立法政治协商的具体情况

1.福建省

福建省于2000年制定《关于加强地方立法协商工作的意见》。福州市政协与市人大常委会办公厅随即联合出台了《实施意见》，规定了市政协社法委同市人大法工委对口联系制、年度立法计划项目协商制、重要地方性法规协商制、立法调研参与制等，并强调了协商的时间和程序，推进立法协商的制度化、规范化、程序化，为地方立法协商工作提供了有力保障。

2.大连市

大连市的立法协商始于从1994年下发《关于进一步加强人民政协工作的决定》文件。1997年4月由市委、市政府、市政协三家联合下发了《大连市制定地方法规和政府规章政治协商程序暂行规定》，从协商内容确定、提请协商形式、协商工作分工、参加协商人员、协商意见送达、采纳情况反馈等六个方面，做了比较详尽的规定。

3.南京市

2004年以来南京市政协社法委先后与市人大法制委和市政府法制办联合出台了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》，对立法协商工作作出了具体规定，同时建立了三方联席会议制度，实行年度交流制度。制定了政协内部立法协商工作运作办法。

4.长春市

2003年，长春市政协审议通过了《长春市政协立法协商组织办法》，对政协立法协商的内容、领导、组织程序、组织形式和协商方式等做出了较完善的规定。

   （二）各地实施地方立法协商的成功经验

通过总结分析，各地共同成功经验有：1、立法协商首先须在经过充分理论研究基础上，由政协出面，积极向党委政府汇报最新理论研究成果以及实施的具体安排，引起党委政府的高度重视，为推进该工作奠定良好的基础；2、要对立法协商工作作出统筹安排，争取多部门联合发文，使之具有很强的政策保障；3、在具体实施立法协商过程中须把坚持党的领导、尊重人大或政府的立法权、保障政协的协商建议权等基本原则有机结合起来。4、在实际操作过程中要对立法协商制度及其程序作精心设计和周密细致安排。

   （三）各地实施立法协商存在的不足及重庆市解决该问题的基本思路

1.地方立法政治协商法律依据的欠缺

从前文的“合法性分析”部分可知，无论是党的政策还是法律、地方性法规还有政协章程，并未明文规定“立法协商”，只是规定应“听取各方面意见”，其中“各方面”是否包括政协都未明确规定。从文意解释角度，应该包括依托政治协商制度层面，因为政协本身界别十分广泛，是现有制度中最集中最具有代表性的“各方面”。但是，法律贵在明确。此种含糊规定与依法治国背景下的法律统一性、严肃性与明确性是相矛盾的。从实践层面看，各地虽然在实践中贯彻了立法协商，但其依据大部分都是以政策性的联合发文形式出现。政策性文件虽具有灵活性、特殊性、应急性的特征，但同时也具有规范性不足，可操作性、稳定性、连续性差等缺点。而地方立法是一项规模宏大的系统工程，包括多个主体之间的一系列社会关系，尤其涉及权力运行关系以及资源配置关系，相关组织的利益不同，难免会相互冲突，政协所享有的协商建议权在实际贯彻过程能否得到保证，会否因权力机关的“权力之争”和强大的部门利益而流于形式值得怀疑。

2.重庆市解决该问题的基本思路

我市若实施立法协商，同样也存在这一问题。解决该问题有三种模式可供选择：（1）党委、人大和政协三家联合发文模式：如《大连市制定地方法规和政府规章政治协商程序暂行规定》；（2）法律解释模式；即通过由地方人大常委会对“听取各方意见”作出立法解释，明确其包括但不限于“政治协商形式”。就重庆来说，依据2010年修订的《重庆市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》第三条规定，“法规某些条文规定比较原则，需要进一步明确具体含义的”，可以由重庆人大常委会作出立法解释。而《重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》第10条、第30条以及第31条中的“各方面意见”，即属于“比较原则需要进一步明确含义的” 事项。（3）地方性法规模式。即制定地方性法规性质的《地方性法规立法协商条例》，对立法协商作明确具体的规定。

笔者认为，第三种为较为彻底的模式，应该优先考虑。

三、构建重庆市地方立法政治协商机制的若干建议

  （一）确立重庆市地方立法政治协商的基本原则

从对理论和实践两个视角的分析梳理来看，成功的立法协商应遵循以下基本原则：

1.坚持党的领导原则

地方立法过程中的政治协商机制仍须坚持党的领导。具体来说体现在以下几个方面：其一，在政治领导和组织领导方面，通过加强对政协党组的领导和政协的领导班子配备，使其在政协组织中发挥政治领导核心作用，把党的基本路线、方针和政策贯彻到地方立法工作中去。其二，在思想领导方面，党组织通过教育和引导政协委员中和政协机关中的共产党员，增强其在地方立法方面的政治责任感，提高其法律修养和能力，使其能带头学习理解相关法律法规和政协章程，在地方立法的规划、调研、立法制定以及立法后评估等各个环节贯彻党的方针政策。

2.尊重立法权与保障协商建议权相结合原则

依据我国立法规定，地方人大及其常委会享有地方性法规立法权；而地方政协对地方性法规享有协商建议权。因此，应充分认识立法协商的协商性和建议性特征，准确为立法协商定位。把二者有机结合以便实现地方立法的民主化和科学化目标。

3.立法协商程序保障性原则

立法程序是立法机关制定法律时所采取的工作步骤和方法。程序性原则是立法民主化的具体体现和保证立法质量重要手段。立法协商也贯彻在立法的规划程序、起草程序、提出议案程序、审议程序和表决程序等整个过程。因此，地方立法协商要得到有效的保障，必须要建立相应的协商程序和协商机制。

   （二）重庆市地方立法政治协商程序机制的构建

依据前文所述，政协组织及其成员的协商建议权需要在一套完善的程序中才能得到保障。笔者认为，从地方立法的运行环节来看，须从立法前、立法中以及立法后三个环节入手来构建立法协商机制。

1.地方立法规划中的政治协商机制

无论从立法学原理还是关于地方立法程序的具体法律法规规定，立法规划都是立法工作的第一个重要环节，是保障地方立法的民主化和科学化的第一道关口。五年立法规划和年度立法规划都应进行协商探讨。各地比较普遍的做法是建立政协社法委与人大法工委的对口联席会议制度，共同探讨地方立法规划。

2.地方立法调研参与机制

立法调研是立法机关或者其委托的任务围绕其立法项目开展的调查研究的一系列活动，是提高立法的科学性和民主性的重要立法准备活动。地方人大因其人员或者专业限制或者因其立法任务繁重，可以委托专家学者代为调研，也可以委托政协进行调研。后者依托政协组织，具有权威性，能达到更好的效果。笔者认为，可以考虑依据立法规划建立政协或者政协专门委员会的专题调研工作机制，也可考虑建立与人大法制委员会的联合调研机制。通过立法调研可以很好地把政协的界别优势发挥出来，调研报告对人大立法具有重要参考价值。

3.地方立法过程中的政治协商机制

立法过程中，人大及法制委员会可以对立法草案或者其中某一事项，委托政协委员提出修改意见和建议；或者通过召开座谈会协商，由政协或者其专门委员会或者政协委员提出修改意见和建议，最后由人大相关专门委员会负责对意见和建议进行整理。

4.地方立法后政协评估机制

地方立法后的效能评估或者其质量评估已经越来越受到重视。学界一般认为评估主体有三种选择：第一种方式，由立法机关制定评估内容、标准、程序等规范性文件后，委托或招标委托中立的组织进行评估。第二种方式，采取一体多元主体来开展立法后评估，即由立法机关掌握评估的主导权，但将评估内容分割发包交由多个第三方去办，也可以由立法机关组成课题组或通过课题立项的办法委托其他组织去完成。受委托方可以是评估机构、科研院所等机构。第三种方式，由人民政协作为评估主体，也采取一体多元的方式进行。而由政协作为第三方主体对立法效能进行评估“既能克服高校、研究机构、社会团体权威性不足、组织力不强、社会资源匮乏的弱点；又能因其身份超然,增强作出评估客观公正的可能性。”政协参与地方立法后评估属于立法协商机制的有机组成部分，值得研究和尝试。

四、结 语

政协组织参与地方立法并赋予人民政协协商建议权符合协商民主的基本原理和我国政治协商制度的内在要求，是依法治国方略的具体体现。实践中蓬勃开展的政协地方立法协商活动证明了其对提高地方立法的民主化和科学化水平的重要作用。但现行相关法律法规以及党的政策所规定立法协商还有一定的缺陷并与依法治国的要求还有一定差距。可以通过制定地方性法规性质的《重庆市地方性法规立法政治协商条例》，明确地方立法协商的基本原则和程序保障机制来加以完善。

（该文章荣获重庆市政协2012年度政协理论研究优秀论文一等奖）