一、调研背景及过程

三峡工程国运所系，库区百万大移民世界瞩目。一直以来，党中央、国务院对三峡库区发展高度重视，胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志多次视察库区，对库区发展和稳定工作做出一系列重要批示。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也深刻指出当前我国劳动力令人堪忧的现状,并认为就业乃民生之本、安民之道。

重庆市作为三峡库区工作的主要阵地，当前正处于“十一五”开局起步的重要时期，随着库区移民开发进入新阶段，工作重心由注重移民搬迁安置向注重移民安稳致富转移，库区发展中产业空虚和移民就业难问题日益凸显。目前，库区15个淹没区县中绝大多数区县的工业增加值和三产值所占的比重相当低，总体上呈现出工业“短腿”、三产“虚弱”的问题。除了各种客观原因，还有一个重要因素是由于库区劳动力素质不高，产业发展所需技术、技能人才极度紧缺。因此，必须加快发展职业教育，培养和造就一批产业发展急需的技术与技能人才。

同时，产业空虚导致库区城镇就业岗位严重不足，面临着城镇移民就业难与农村移民转移就业难的双重压力。2005年底，库区各区县城镇平均调查失业率达到12.8%；2006年11月底，城镇移民中有64.85万劳动力，其中22万未就业；农村移民中有48.95万劳动力，6.78万人未转移就业。而且库区资源环境的人口承载力有限、发展空间狭窄，减少人口、转移劳动力显得非常迫切。因此，尽快基本解决有就业能力的城镇移民就业和农村富余劳动力转移就业，促进库区产业发展，成为实现移民致富、库区稳定的根本之策，同时也是推动库区城镇化建设、解决“三农”问题以及维护库区生态环境安全的必由之路。但是要明确的是，实现库区劳动力转移就业不是一蹴而就的事情，要切实解决这个问题，还需要走职业教育促转移、促就业、促发展的路子。

为深入了解库区劳动力现状及转移就业情况与职业教育发展情况，大力发展促进劳动力转移就业的库区职业教育，民进重庆市委会在多次研讨的基础上，成立“发展促进库区劳动力转移就业的职业教育”课题组,以市委二届九次全委会精神为指导，于2006年6—11月赴云阳、开县、奉节、巫山、丰都等区县进行调研，主要走访了市、区县移民局、就业局、劳保局、农业局、职业鉴定指导中心等部门，还对区县职教中心校长、教师、学生、家长以及部分曾就业劳动力等在内的相关人员进行了问卷调查与访谈，获得了丰富而鲜活的一手资料，现将调研结果分析如下。

二、调研结果分析

本次调研共涉及对象614名，其中职校校长24名、教师123名、学生及曾就业或失业劳动力313名，家长137名，市或区县相关部门领导17位，并对其中部分领导与教师进行了深入访谈。具体如下表所示。

表：问卷与访谈调查统计情况

项 目

问卷统计数（单位：人）

访谈统计数

（单位：人）

发放数

收回数

有效率

校  长

24

24

100%

7

教  师

178

123

69.1%

10

学生及曾就业或失业劳动力

400

313

78.25%

10

家  长

331

137

41.4%

0

相关部门

7

7

100%

10

合  计

940

604

64.3%

37

[需要说明的是，由于调查时职校学生不放假，有些区县家长调查无法进行，因此填答问卷的家长数较学生少许多。]

调查结果显示，库区劳动力现状与职业教育发展存在着诸多问题，与劳动力转移就业的实现极其不适应。这种不适应性主要体现在三方面：一是库区劳动力大量富余与职业教育发展规模尚小、容纳力有限的矛盾；二是随着经济社会的发展，劳动力市场的多元化需求与职业教育发展受阻、暂时未能培养出大量高素质、强技能的劳动力资源的矛盾；三是国家、市委市政府对职业教育的高度重视与区县对职业教育重视不够的矛盾，即相关政策多而执行不力的矛盾。

（一）库区劳动力现状不适应转移就业的突出问题

调研数据表明，库区劳动力数量多、规模大且素质较为低下。以云阳、巫山、丰都三县为例，云阳总人口102万人，全县有城镇下岗失业和待业人员2.699万人（包括待移民0.48万人），城镇调查失业率高达18.63%，高于全库区平均调查失业率；全县农村劳动力共计58.81万人，截止2005年底，已转移25.3万人，按照全县农业生产最多需要劳动力19.65万人，尚有13.86万名剩余劳动力需要转移。巫山总人口59万，移民劳动力3.14万，农村劳动力29.80万，已转移14.28万，仍有15.52万需要转移就业，如果除去常年在外务工9.71万，那么实际上有20.08万需要转移就业。丰都人口79.5万人，外出劳动力共14万，其中2万是季节性流动，12万常年在外务工，如果按照每人6-10亩土地来看，现在仍有30万左右的劳动力需要转移输出。从整体素质来看，城镇劳动力中大部分是初、高中文化程度，职业技能普遍单一，甚至基本没有就业技能；农村劳动力大多数为初中或小学以下文化程度，高中与大专或以上学历比例非常小，只能从事简单劳动。

概括而言，库区劳动力在技能与文化素质方面与现代化工业的发展要求还有很大差距。其突出问题主要表现在三方面：

1．思想观念落后，转移输出困难

市区相关部门领导普遍反映库区劳动力转移输出困难的原因有三：一是三峡库区环境特殊、交通落后、信息闭塞，劳动力对外界市场一无所知，对外出务工疑虑重重；加上一些返乡劳动力的负面宣传，产生“打工恐慌症”；二是户籍制度的长期存在造成了农民思想僵化、故土难离、满足现状、不愿吃苦、不敢冒险的懒惰思想；三是国家移民补偿、最低生活保障等政策使得部分劳动力养成等、靠、要思想，将自己视为“特殊公民”；四是部分劳动力对市场期望值过高，当现实与期望不符时，便“宁可在家，不愿外出”。

由此，出现了就业难与招工难的双重尴尬局面。如九龙坡区到云阳招工，400多人达成意向，但最后上岗率几乎为零，劳动力大都返家了；北碚组织招聘会，集中在巫山招聘1018人，即使政府出钱包车送这些务工人员到北碚，最后上岗的也是极少数；开县2006年6月的招聘会有5000人应聘，最后196人成功，应聘成功率只有3.92%；9月份的招聘会，有3000人应聘，800人有意向，但结果只有33人成功，成功率只有1.1%。从问卷数据看，58.6%的劳动力没离开过家乡，更没去过东部沿海地区、中部或西部一些大城市；问到“以后希望去哪里就业”时，有一部分人选择了大中城市，但仍有一部分人在问卷上写上自己所在县城名；从就业方式的选择来看，60%的人希望通过“政府帮助”的方式实现就业，而仅有16%的人愿意通过“自己的努力”实现就业。这些传统择业观念导致了库区劳动力转移任务难上加难。

2．专业技能简单，不符社会需求

社会不断进步，市场经济快速发展，劳动力市场对高素质、高技能、可以从事二、三产业的劳动力的日益扩大需求，这使得当前劳动力专业技能简单的问题更为突出。

被调查的劳动力当中绝大部分没有接受过技能培训，少部分接受过培训也只具有简单技能，如火锅、钳工、焊工、家政服务、农产品加工等，在问到“您主要从事过什么行业”时，24.1%的人主要以打零工为主，20.7%的人做小生意，10.3%的人从事工业或建筑业，还有37.9%的人从事服装业、饮食业或其它零散行业。对于农村劳动力而言，由于技能水平差，只能实现低层次转移，如转入非农产业从事农产品的粗加工或商业饮食业、服务业、建筑业、服装等技术含量不高的劳动密集型行业，而对二三产业中高技术型的行业根本不能胜任。

3．人文素养较差，影响就业稳定

调查得知，城镇劳动力中72.4%的人具有初中、高中或中专水平，10.3%的有大专水平；而农村劳动力文化层次相对较低，约85%以上的人是初中、小学或小学以下水平。文化水平的高低直接影响了劳动力其他素质如心理素质、道德素养、法律意识等方面的提高。区县乡镇企业领导座谈时指出，现代社会，企业用工要求不光有过硬专业技能，还要有较强的心理承受力、良好的道德素养如职业道德与公民道德、基本的法制观念等。然而，部分劳动力转移就业后产生的问题深刻表明，一些劳动力在被企业解聘后自制性差，行为不良、随意流动，有的返乡后对城市负面宣传，影响未转移就业劳动力的心理。由此形成了招聘单位对劳动力提高要求后，低素质劳动力转移更难的问题。尤其对于库区新增劳动力群体，其文化水平较低，没有一技之长，人文素质没有得到深入培养，如果不进行继续教育或培训，将会给社会带来不稳定因素。

以上分析说明，库区需要转移就业的劳动力不仅数量庞大，而且在思想观念、专业技能与人文素养方面基本不符合当前劳动力转移就业的要求。要从根本上改变劳动力现存问题，实现库区劳动力根本性转移就业，必须对其开展教育与培训。因此，加强职业教育和技能培训，已经成为推动库区劳动力有序转移和稳定就业的头等大事。首先，可以提高劳动力综合素质与职业技能，改变就业观念，增强竞争能力，增加就业机会。其次，影响农村劳动力转移的方向和距离，克服保守思想，到县市外寻求更大发展，从而缓解人口压力，解决人地矛盾。再次，可以迅速应对劳动力市场变化，通过不断的培训再培训，为城镇二、三产业输送大量的高素质劳动者，降低结构性失业，降低回流率，提升职业稳定性。第四，可以为农民增收提供强有力支持，加速“三农”问题的解决与社会主义新农村的建设进程。最后，使劳动力转移变得高质有效，促进城市与乡村、工业与农业的交流，使库区更为稳定。

然而，调研表明，库区职业教育的发展还未能最大程度地满足劳动力转移就业的需要，存在着一些与之不适应的问题。

（二）库区职业教育发展现状不适应劳动力转移就业的突出问题

重庆市教委提供资料显示，2005年库区15个区县(自治县、市)仅有重点职业学校19所，占全市重点职业学校总数的30%；目前全市每万人可满足98.1人就读中、高等职业学校的需求，但在库区仅为74.8人，15县高中阶段在校生32.22万人，中职学校在校生11.47万人，只占高中阶段在校生的35.6%。库区职教发展还处于薄弱阶段，存在着与劳动力转移就业不适应的诸多突出问题。

1．基层重视不够，发展滞后

“一方面是上级领导对职业教育的高度重视，另一方面却是一些地方部门和‘行业’对职业教育的‘睁一只眼，闭一只眼’，由于职业教育涉及的部门多、政策多，使得部门间相互观望、懈怠。”云阳县职教中心校长如是说。虽然有的区县成立了职教中心，将原来分散的职业技术学校与机构进行了一定程度的整合，如开县。但是由于区县县委对普通教育更为重视，职业教育总量仍严重不足，很难满足库区劳动力需要接受教育与培训的需求。2006年《万州、云阳、开县教育情况调研报告》显示，云阳县、开县两县普通高中数为14所，在校生数2.4万人；中职学校数仅为3所，在校生数仅有0.5万人，两地高中生与职校生的比例为24：5，职校在校生仅占高中阶段在校生的五分之一。市教委另一项分析报告显示，丰都县有普通高完中7所，但只有1所职教中心，普高在校生11361人，职高在校生1220人，普高与中职在校学生比为11.2∶1；忠县有高完中8所，职业中学只有两所，普通高中生在校学生15331人，职高在校学生1096人，普高与中职在校学生比为15.1∶1。可见，普教和职教发展的比例严重失调，而有些区县对于职校建设用地的“吝啬”，更大程度上限制了规模的扩大。

2．经费投入不足，欠债太多

市教委一项报告中指出，2005年全市中等职业教育经费总支出为6.57亿元，其中设备支出0.54亿元，基建支出0.82亿元，而库区15个区县(自治县、市)中等职业教育经费总支出为1.83亿元，其中设备支出0.17亿元，基建支出0.74亿元，明显低于全市平均水平，库区职教投入明显不足。

许多部门领导及职校校长、教师认为职业教育发展中长期受困挠的一大难题是资金缺乏，近几年国家对职业教育虽然非常重视，政策也多，但是补偿资金迟迟不到位，加上实际搬迁中，工程建设的审批、管理发生的费用，使得新建学校的占地面积和造价均大大超出补偿标准，学校出现巨大的迁校资金差口，不堪重负。如在丰都职校调查时，学校欠债达到1400多万，国家今年给的300万移民补偿资金远远不足以弥补这个大缺口，其他区县职教中心或学校同样背负着巨额债务。普遍情况是，移民补偿资金占学校建设总投入的20%—35%，只够场地平整或修建教学楼。总之，由于国家对库区的补偿金尚未完全到位，而且没有其它方面的投入，造成了现在已基本投入使用的迁建职校，无一不债台高筑，再加上发展中继续产生的费用，资金漏洞越来越大，“旧帐未消，新帐又生”，许多校长心急如焚。

学校教师为此也承受着巨大的物质与精神负担。学校不仅无力为教师谋福利，反而还得发动教师以个人名义向银行贷款、或向亲戚朋友借钱资助学校。如云阳职中教职工就为学校每人贷款2.5万元至3.5万元不等，丰都职中则让教师向亲戚朋友为学校借钱，并将教师所有的福利待遇都充帐，而课时补贴则从其他地方借来发放。区县职校万般无奈之下的举动让教师在满身债务的环境中教学，很大程度上影响了教学的积极性与有效性。

3．办学观念落后，管理松散

无论是从职校校长或教师处，还是从市、区县相关部门处，皆反映出当前库区职教在办学理念与办学模式上存在着问题。在办学理念上，有的职校仍然只注重技能培养，忽略了学生文化、道德、职业素质、人文精神等方面的培养，正如职业技能鉴定中心主任指出的，“只有技能根本不可能适应社会日益发展的需要。”在办学模式上，部分领导办学理念或者客观原因的限制使得学校还处于孤军奋战时期，无法与其他有效资源联合办学，形成合力。

另外，对职业教育当前还没有专门的机构进行统一领导、监督与管理。首先是职业培训分属不同部门管理，政出多门导致培训资源难以整合，有限的培训经费不能统一使用，重复浪费的问题严重；其次职校管理“普高化”，由于学校管理人员大多数是从普通教育学校转调过来的，自身没有或者很少受到职业化的培训和岗位培训，导致“职校管理模式类似于普高管理模式”。调查中，80%以上的教师、学生、家长认为学校对教师及学生的管理“一般”、“比较糟糕”或“很差”；而且多数家长对学校管理特别不满，认为学校对学生“管理过于死板，不利于学生发展”、“管理过于松散，使学生自由散漫”。

4．招生秩序混乱，生源不稳

随着我国教育体制改革的不断深化，社会技能人才的渴求给职业学校带来了无限空间，职业学校招生变为市场化招生。但由于相关制度还不健全，职教体系不完善，产生了“政出多门、管理混乱”的局面，从而导致招生市场出现了某种程度的混乱和不正规，损害了国家教育的基本原则，同时对学生对家长造成了不公平的影响。调查显示，70%以上的校长、教师以及家长都认为目前职业学校招生秩序“比较混乱”。云阳职教中心杨校长说，“区县各类培训机构众多，由于同样享受政府补贴、办学形式灵活、成本小，造成了‘培训学的多，学校学的少；培训时间短，学校时间少；培训实用，学校空洞’的社会影响，从而使得职校招生名誉受损，生源减少。”丰都职校教师也讲到，“当前由于民办培训机构很多，为了抢生源，竟然相互诋毁，互相拆台，有的甚至使用高额贿赂的手段，这些使得招生局面非常混乱，建议一定要严肃审查民营职校，规范招生秩序。”其他区县校长、教师也反映，“有些外地社会办学的职业学校在区县‘买’生源，一些人从中吃“回扣”，使得本地生源部分流失，在招生竞争中，职业学校由于招生费用花了不少，却没招到多少学生，经济严重受损，学校本来就欠很多钱，现在更是得不偿失，雪上加霜”。

5．师资素质不高，稳定性差

专业师资队伍对于职业教育的发展至关重要。目前，专业师资不足的原因有三，一是高校职教师资的培养不适应职业教育发展的需要。二是职校教师的工资待遇较低，稳定性差。根据丰都职校校长及教师反映，其工资待遇比普通中学低的多，课时费一般是4元/节，而专业课一般一周平均4-5节，一个月下来只有200元左右，加上固定工资，总共也就800元左右，生活并不宽裕。因此职业院校毕业生一般都流入其他类型学校，而不愿意到职校任教。三是由于没有相应的政策和经费聘请社会、企业的技术师资来教学，师资力量非常短缺。

另外，库区中职学校专业教师的学历结构较低，本科与硕士所占比例非常小，调查涉及区县硕士学历教师比例不足1%；职称也普遍偏低，高级职称教师759人，仅占总数的16.5%，大多是初级或中级。有的校长反映，“目前解决师资问题的做法是从普通教育里选调师资，把30、40岁的普通教育教师送去反复培训，本身基础差，培训时间有限，学习积极性不高，实践机会少，没什么效果。”而且对师资的培训培养形式主义严重，“尽管提出了职校教师每年必须进入企业实习，但学校实际情况却不容许，时间、经费都是制约因素。而专业教师不进入企业进行一定时间的实习，所教授的技术、技能必然脱离生产实际，培养的人才也自然不适合企业的需要。”丰都职校大多数教师也认为，由于学校专业课教师太缺少，从来没时间去企业实习，只能在黑板上讲解技术要领，实践能力较差，而对企业的了解也只限于一些用工要求、基本管理制度等浅层次的了解。当被问及是否有培训机会时，几乎所有被访到的职校专业教师都表示否定。教师缺少继续教育机会，专业知识很难更新，对于职校学生来讲是个非常严重的问题。

6．实训场地缺少，设备破旧

专业技能的提高离不开实际操作能力的训练。然而，库区职校中50%以上的校长、教师、学生及家长都认为已有场地并不足够给学生提供实际操作的机会。丰都职教中心校长反映，学校占地只有22亩，除了一间多媒体教室供计算机专业学生或教师使用外，对于学习服装、建筑或电子专业的学生来讲，根本没有条件修建实训场地，而且已有基础设施非常陈旧。丰都职校一些教师非常无奈地说，“学校专业设备太陈旧，一般是‘修的时间多，能用的时间少’，有些甚至可以当成‘废铁’卖了，太老化了。”还有教师对此也表示愤怒，“这种过于破旧的老化设备，只能是摆放，装装样子，什么用处都没有”。其他区县有的学校连足够的计算机都没有，对于机械、模具等专业而言，实验实习设备同样是无法操作的机器摆设。数据同样表明，75%的校长、67.6%的教师、65.4%的学生自己及62.7%的家长普遍认为学校为学生提供的实际操作机会几乎没有，即使有一些，但也不够。因此，学生实际动手能力很差，专业技术水平自然难以提高。

综上分析，库区职业教育在办学理念模式、管理方式、师资队伍、招生秩序及教学设施设备等方面都需要尽快改善，只有这样，才能适应库区劳动力转移就业对其提出的新要求。因此，必须认真采取切实可行的政策措施，改变职业教育现状，促进库区劳动力转移就业任务早日完成。

三、对策措施及建议

1．确立发展战略，加大工作力度

库区职业教育的发展存在着三个不协调，一是职教与普教不协调，二是职教与农村劳动力的转移就业不协调，三是职教与和谐社会构建、社会主义新农村建设不协调。为此，必须确立发展战略，更新思想观念。要将职教发展纳入库区发展战略重点，要树立“抓职教就是抓经济，抓职教就是构建和谐社会”的观念；要坚持把库区劳动力“大转移大发展，小转移小发展，不转移难发展”作为检验职教工作是否有成效的重要标准。

同时，要确立库区职教“区县一把手亲自抓”制度，把发展职业教育促进库区劳动力转移就业纳入重庆市对库区区县党政领导的政绩考核内容；确立“库区所有适龄青年劳动力‘一个都不能少’”的全纳性职教理念，重点招收库区新增劳动力，通过职校中长期学历教育与培养，增长文化技能，养成良好习惯，树立正确观念，快速适应社会，真正实现“第二次移民”，尽快解决两个“零目标”问题。此外，重庆市有关部门还要建立对口联系库区发展职业教育的会议制度、扶持办法等。

2．落实扶持政策，加强专项督导

首先，要着力落实中共重庆市委《关于加快库区产业发展着力解决移民就业促进库区繁荣稳定的决定》，将未发放的补偿金尽快落实到库区，落实到具体学校，支持区县职业教育发展，如扩大学校规模、修缮校舍、购买新的教学设备设施、修建实训场地等；同时，区县政府要根据上级指示，制定和完善具体实施意见，优化操作程序，简化办事手续，减免职校在建设过程中的项目审批、管理费用，尤其对于土地紧张的职校，应根据学校发展实际需要划拨土地。其次，认真执行《重庆市人民政府关于资助三峡库区移民、城镇低保人员和农村贫困家庭子女就读中等职校的意见》中各项规定。据了解，在开县、丰都、奉节等区县，政府对库区“三类人员”的资助金至今还未落实到校，引起了部分群众产生不满情绪，政府公信力受到一定影响。因此，必须尽快落实扶持政策与资金。再次，要认真执行“鼓励移民自主创业优惠政策”以及“鼓励用人单位吸纳移民就业优惠政策”，所涉及企业或单位要以安置移民就业为服务理念，不得贪图国家利益。

政府要对上述政策与资金的落实组织专人进行检查。可以从相关部门抽调人员组成检查组，对各区县劳动力转移就业工作、移民资金使用等进行严格检查，考核结果要与区县领导干部的政绩挂钩。

3．改革办学理念，创新办学模式

如职业技能鉴定中心主任指出的，“职业教育要走高效优质的发展路子，一定要注重教学质量，而只有将素质教育理念真正运用到职业教育中，才能培养出高素质人才。先进的教育理念才能满足社会的需要，学习一些职业学校‘要学会做事，先学会做人’的办学理念，将学生技能与文化素质紧密结合，不可有失偏颇。”

在办学模式上，要实现“基地、招生、教学、科研、就业五位一体”的办学模式，鼓励职业学校建设校内专业实训基地，与企业联合，开展“半工半读”、“工学结合”的人才培养模式；学习巫山职教中心建立专业建设指导委员会制度，邀请企业领导和技术专家指导专业建设，参与学校的教育教学，提出对人才培养的意见和建议，广泛开展“订单式”培养、培训，在此基础上，推动有条件的专业参与企业的技术创新和产品开发。同时，紧贴经济发展，设置专业；站在专业前沿，组织教材；加强实践教学，提高能力；根据企业需要，调整课程。

4．制定师训计划，提高专业技能

政府要设立职业教育师资培训专项经费，组织高校或市级培训机构培养专职职教教师，实行“定向”输送。比如重庆大学、西南大学等高校及地方院校(高职院校)每年培养一定名额的职教师资，定向输送到库区各县；或者完善职业院校毕业生到区县职业学校任教的服务制度，推行职业院校学生到区县学校顶岗实习制度；还要定期组织库区职教专业教师到高校进行再学习、再培训，更新专业技能；同时，每年定期组织专业教师到企业实习锻炼，加强实践能力培养，提高教学质量。

5．统一颁发双证，减免办证费用

“双证制”实质上代表的是学生综合文化水平与职业技能的融合，也是积极有效的职教教育理念所倡导的，即既要提高学生文化素质含量，颁发学历证，也要注重学生技能培养，组织学生考核与鉴定，统一颁发职业资格证书。因此，建议今后凡取得职业院校学历证书的毕业生，参加与所学专业相关的中级职业技能鉴定时，减少一定比例的费用，免除理论考核，操作技能考核合格者可获得相应的职业资格证书，对于库区移民子女、城镇享受低保家庭子女以及农村贫困家庭子女的职业技能鉴定费用实行全免。而对参加培训并有鉴定要求的农村劳动者、农民工或下岗失业人员，一方面培训主管机构颁发结业证，另一方面职业技能鉴定机构要积极为其提供技能水平评价服务，其中农村劳动者的鉴定费用由本人承担30％，鉴定机构减收20％，财政补助50％；农民工与下岗失业人员从2006年开始，技能鉴定实行全免费。

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责任编辑：陈涛